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关于印发《预防医学、全科医学、药学、护理、其他卫生技术等专业技术资格考试暂行规定》及《临床医学、预防医学、全科医学、药学、护理、真他卫生技术等专业技术

时间:2024-07-22 08:40:54 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8517
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关于印发《预防医学、全科医学、药学、护理、其他卫生技术等专业技术资格考试暂行规定》及《临床医学、预防医学、全科医学、药学、护理、真他卫生技术等专业技术

卫生部 人事部


关于印发《预防医学、全科医学、药学、护理、其他卫生技术等专业技术资格考试暂行规定》及《临床医学、预防医学、全科医学、药学、护理、真他卫生技术等专业技术资格考试实施办法》的通知

卫人发[2001]164号


各省、自治区、直辖市卫生厅局、人事厅局,新疆生产建设兵团,国务院各部委、各直属机构人事(干部)部门:

为贯彻落实人事部、卫生部《关于加强卫生专业技术职务评聘工作的通知》(人发[2000]114号)的精神,科学、客观、公正的评价卫生专业人员的技术水平和能力,完善评价机制,提高卫生专业人员的业务素质,现将卫生部、人事部共同制定的《预防医学、全科医学、药学、护理、其他卫生技术等专业技术资格考试暂行规定》及《临床医学、预防医学、全科医学、药学、护理、其他卫生技术等专业技术资格考试实施办法》印发给你们,请遵照执行。
附件:l、预防医学、全科医学、药学、护理、其他卫生技术等专业技术资格考试暂行规定
2.临床医学、预防医学、全科医学、药学、护理、其他卫生技术等专业技术资格考试实施办法

卫生部
人事部
二OO一年六月十一日



附件1:


预防医学、全科医学、药学、护理、
其他卫生技术等专业技术资格考试暂行规定
第一条为贯彻落实人事部、卫生部《关于加强卫生专业技术职务评聘工作的通知》(人发[2000]114号)精神,制定本暂行规定。
第二条本规定适用于经国家有关部门批准的医疗卫生机构内从事医疗、预防、保健、药学、护理、其他卫生技术(以下简称“技术”)专业工作的人员。
第三条预防医学、全科医学、药学、护理、技术专业实行全国统一组织、统一考试时间、统一考试大纲、统一考试命题、统一合格标准的考试制度,原则上每年进行一次。
第四条本规定下发之日前,已按国家规定取得卫生系列初、中级专业技术职务任职资格的人员,其资格继续有效。本规定下发后,各地、各部门不再进行相应专业技术职务任职资格的考试和评审。通过考试取得专业技术资格,表明其已具备担任卫生系列相应级别专业技术职务的水平和能力。用人单位根据工作需要,从获得资格证书的人员中择优聘任。
第五条预防医学、药学、护理、技术专业分为初级资格、中级资格、高级资格。全科医学专业分为中级资格、高级资格。
(一)取得初级资格,根据有关规定,并按照下列条件聘任相应的专业技术职务:
l、药、护、技师:取得中专学历,担任药、护、技士职务满5年;取得大专学历,从事本专业工作满3年;取得本科学历,从事本专业工作满1年。
2.不符合上述条件的人员只可聘任药、护、技士职务。
(二)取得中级资格,并符合有关规定,可聘任主治(管)医师,主管药、护、技师职务。
(三)高级资格的取得均实行考评结合方式,具体办法另行制定。
第六条按照《中华人民共和国执业医师法》的有关规定,参加国家医师资格考试,取得执业助理医师资格,可聘任医士职务;取得执业医师资格,可聘任医师职务。
第七条人事部和卫生部共同负责国家预防医学、全科医学、药学、护理、技术专业技术资格考试的政策制定、组织协调等工作。
卫生部负责拟定考试大纲和命题,组建国家级题库,组织实施考试工作,管理考试用书,规划考前培训,研究考试办法,拟定合格标准等工作。
人事部负责审定考试大纲和试题,会同卫生部对考试工作进行指导、监督、检查和确定合格标准。
第八条通过预防医学、全科医学、药学、护理、技术专业技术资格考试并合格者,由各省、自治区、直辖市人事(职改)部门颁发人事部统一印制,人事部、卫生部用印的专业技术资格证书。该证书在全国范围内有效。各地在颁发证书时,不得附加任何条件。聘任专业技术职务所需的其他条件按照国家有关规定办理。
第九条参加预防医学、全科医学、药学、护理、技术专业技术资格考试的人员,应具备下列基本条件:
(一)遵守中华人民共和国的宪法和法律。
(二)具备良好的医德医风和敬业精神。
第十条参加药学、护理、技术专业初级资格考试的人员,除具备第九条所规定的基本条件外,还必须具备相应专业中专以上学历。
第十一条参加预防医学、全科医学、药学、护理、技术专业中级资格考试的人员,除具备第九条所规定的条件外,还必须具备下列条件之一:
(一)取得相应专业中专学历,受聘担任医(药、护、技)师职务满7年。
(二)取得相应专业大专学历,从事医(药、护、技)师工作满6年。
(三)取得相应专业本科学历,从事医(药、护、技)师工作满4年。
(四)取得相应专业硕士学位,从事医(药、护、技)师工作满2年。
(五)取得相应专业博士学位。
第十二条有下列情形之一的,不得申请参加预防医学、全科医学、药学、护理、技术专业技术资格的考试:
(一)医疗事故责任者未满3年。
(二)医疗差错责任者未满1年。
(三)受到行政处分者在处分时期内。
(四)伪造学历或考试期间有违纪行为未满2年。
(五)省级卫生行政部门规定的其它情形。
第十三条取得预防医学、全科医学、药学、护理、技术专业技术资格的人员,应按照国家有关规定,参加继续医学教育。
第十四条有下列情形之一的,由卫生行政管理部门吊销其相应专业技术资格,由发证机关收回其专业技术资格证书,2年内不得参加卫生系列专业技术资格考试:
(一)伪造学历和专业技术工作资历证明;
(二)考试期间有违纪行为;
(三)国务院卫生、人事行政主管部门规定的其他情形。
第十五条本暂行规定由卫生部、人事部按职责分工负责解释。
第十六条军队系统卫生系列初、中级专业技术资格考试的组织实施由总政治部负责。
第十七条卫生部、人事部《临床医学专业技术资格考试暂行规定》(卫人发[2000]462号)未明确事项,均按本规定执行。


附件2:

临床医学、预防医学、全科医学、药学、护理、其他
卫生技术等专业技术资格考试实施办法
第一条根据卫生部、人事部《临床医学专业技术资格考试暂行规定》和《预防医学、全科医学、药学、护理、其他卫生技术等专业技术资格考试暂行规定》(以下均简称“暂行规定”),制定本办法。
第二条临床医学、预防医学、全科医学、药学、护理、其他卫生技术(以下简称“技术”)专业技术资格考试在卫生部、人事部的统一领导下进行。根据《暂行规定》的要求,两部门成立“卫生专业技术资格考试专家委员会”(委员会分设临床医学、预防医学、全科医学、药学、护理和技术等专业组)和“卫生专业技术资格考试办公室”,办公室设在卫生部人事司。具体考务工作委托卫生部人才交流服务中心实施。
各地考试工作由省级人事和卫生行政部门按照职能分工组织实施。
第三条临床医学、预防医学、全科医学专业中级资格和药学、护理、技术专业初、中级资格考试原则上每年举行1次,考试日期定于每年10月。首次考试拟定于2001年10月20-21日。
第四条临床医学、预防医学、全科医学专业中级资格和药学、护理、技术专业初、中级资格考试均分4个半天进行,各级别考试均设置了“基础知识”、“相关专业知识”、“专业知识”、“专业实践能力”等4个考试科目。考试原则上采用人机对话的方式。参加相应专业考试的人员,必须在一个考试年度内通过全部科目的考试,方可获得专业技术资格证书。
第五条参加考试的人员,必须符合《暂行规定》中与报名有关的各项条件。由本人提出申请,经所在单位审核同意,按规定携带有关证明材料到当地考试机构报名,经考试管理机构审核合格后,领取准考证,凭准考证在指定的时间、地点参加考试。
中央和国务院各部门及其直属单位的人员参加考试,实行属地化管理原则。
第六条报名条件中有关学历的要求,是指经国家教育、卫生行政主管部门认可的正规全日制院校毕业的学历;有关工作年限的要求,是指取得正规学历前后从事本专业工作时间的总和。工作年限计算的截止日期为考试报名年度当年年底。
第七条考场原则上设在省辖市以上的中心城市或行政专员公署所在地,具有计算机教学设备的高考定点学校或高等院校。
第八条卫生部负责组织或授权组织编写培训教材和有关参考资料。严禁任何单位和个人盗用卫生部名义,编写、发行考试用书和举办各种与考试有关的考前培训,使考生利益受到损害。
第九条为保证培训工作的顺利进行,卫生部制定资格考试培训管理办法,各地要按规定认真做好培训工作。培训单位必须具备场地、师资、教材等条件,由当地卫生部门会同人事(职改)部门审核批准,报卫生部、人事部备案。
第十条培训必须坚持与考试分开的原则,参与培训的工作人员,不得参加考试命题及考试组织管理工作。应考人员参加培训坚持自愿原则。
第十一条考试和培训等项目的收费标准,须经当地价格主管部门核准。
第十二条考试考务管理工作要严格执行有关规章和纪律,切实作好试卷的命制、印刷、发送和保管过程中的保密工作。严格遵守保密制度,严防泄密。
第十三条考试工作人员要认真执行考试回避制度,严肃考场纪律,对违反考试纪律和有关规定者,要严肃处理,并追究领导责任。
第十四条为促进卫生专业技术资格考试工作顺利实施,保证各地卫生专业技术职务聘任工作的平稳有序进行,在2005年底前,各省、自治区、直辖市人事厅(局)按国家公布的考试合格标准为考试合格人员颁发全国统一的专业技术资格证书的同时,还可根据当地实际情况,会同卫生厅(局)确定本地区考试合格标准,作为本地区范围内聘任卫生系列相应专业技术职务的条件。各地确定的地区考试合格标准,报人事部、卫生部备案。

南京市人民政府驻外办事处固定资产管理暂行规定

江苏省南京市人民政府


南京市人民政府驻外办事处固定资产管理暂行规定
南京市人民政府


总则
一、为了进一步理顺市政府驻外办事处固定资产管理关系,防止资产流失的闲置,便于统一管理和调配使用,充分发挥现有固定资产的实有效能,市政府驻外办事处固定资产由市政府委托市驻外机构管理服务中心实行统一管理。
二、市政府驻外办事处固定资产管理包括:市政府基建拨款、基建借款、专用拨款、专项借款、专用基金、业务经费、其他投资及办事处其他资金购建、或通过无偿调入、接受捐赠等形成的各种固定资产。主要包括土地、房屋建筑物、车辆、办公设备和用品及其他固定资产等。
三、固定资产的起点标准,按照国家行政事业单位的固定资产起点标准:一般设备单价在200元以上,专用设备单价在500元以上,且耐用时间都在一年以上。单价不满固定资产起点标准,但耐用时间在一年以上的大批同类财产,也作为固定资产进行管理。不足上述固定资产标准
的财产,作为低值易耗品管理。
四、实行固定资产登记制度。按照国家制订的资产目录,并区别固定资产的用途和使用情况分类进行登记。对于在用、库存、对外出借、出租、投资、联营、集体和个人承包等固定资产均作为登记内容,并建立健全固定资产台帐和实物帐卡,做到帐帐相符、帐物相符。
五、建立健全财产物资的添置、验收、保管、使用、维修、转让、报废和定期清理等管理制度。财会部门一般只设固定资产总帐,财产管理部门设总帐和明细帐,各办事处设明细帐,建固定资产卡片。各部门要密切配合,明确分工,严格手续,定期对帐,并列入年度财务报表中。
六、市政府办公厅和市驻外机构管理服务中心每两年一次对各驻外办事处固定资产进行清查、审计,市财政局、审计局按上级统一部署进行审查。驻外办事处主任调离前应办理资产移交手续。
七、各驻外办事处要认真搞好固定资产管理。对使用过程中发生的情况、纠纷、争议要及时上报,维护市有资产的完整和合法权益。

大型固定资产管理
八、根据市财政局《关于颁发南京市人民政府驻外办事处财务管理暂行规定的通知》(宁财行[1992]263号),凡驻外办事处固定资产单价在5000元以上的,作为大型固定资产进行管理。
九、按照统一领导,分级管理的原则。单价在5000元以上的固定资产由市驻外机构管理服务中心委托驻外办事处管理;单价在5000元以下的固定资产由各驻外办事处自行管理。各级部门要指定专人固定资产的管理工作。
十、驻外办事处单项固定资产的购置、修缮、报废、出租、出售、转让、赠送、联营等项目,价值在5000元以上的需专题报市政府办公厅审批,大型固定资产调出办公厅系统,需经市财政部门和产权委托部门批准。
十一、对于尚未按规定手续批准借出和转让的大型固定资产,要认真清理收回或补办审批手续。
十二、各驻外办事处新增大型固定资产,应将发票复印件报固定资产管理部门登记、建帐。

房地产管理
十三、根据国家有关政策、法规,结合驻外办事处实际情况,遵循统一管理,有偿使用的原则,对市政府驻外办事处房地产实施管理。
十四、市政府驻外机构的房产产权均属市政府所有,原委托有关部门办理的房产产权证、使用证、土地使用证等暂不变更。原始资料副本,由驻外机构管理服务中心统一管理,并在本规定颁发之日起,三个月内办理完毕。
十五、现有房地产产权资料不全的,应由驻外办事处负责尽快向当地有关部门办齐后,交驻外机构管理服务中心验收,以保证产权产籍资料的完整准确。
十六、对于在建房屋竣工后的接管验收,由市政府办公厅牵头会同有关部门,按照国家建设部1991年2月4日颁发的《房屋接管验收标准》进行接管验收。
十七、对于驻外办事处购买和新建的房屋,应在接管房产后,尽快办理有关产权证书。房屋产权资料和技术资料,参照南京市房产管理局《关于加强公有房屋接管验收工作的通知》(宁房管[1993]251号)的内容,将有关资料或副本移交市驻外机构管理服务中心验收接管。
十八、对于市政府提供给办事处的办公、接待用房、经营用房、职工集体宿舍和职工住宅等,按下列标准收取房租。
1、各驻外办事处办公用房、职工集体宿舍,由市政府办公厅根据实际情况核定用房面积,免收房租。
2、办事处接待用房、经营用房,根据房屋建造标准、参照南京市人民政府《批转市物价局、房产局〈关于深化改革直管非住宅公房租金的请示〉的通知》(宁政发[1993]117号)文件中规定的非住宅租金标准实行协议租金。由市财政局、市驻外机构管理服务中心会同市房产
管理部门核定。各办事处按核定后的标准交纳房租。
3、职工住宅,按当地房产部门规定的居住房租金标准,由居住人按月缴纳,办事处代收。
十九、驻外办事处的房屋租金(含职工住宅)由市财政局统一收取、管理。各驻外办事处每半年一次集中向市财政局缴纳房租(每年的6月30日和12月31日前)。
二十、收取的房租,按“以租养房”专款专用的原则,由市财政局单列帐户。主要用于驻外办事处房产的日常管理、更添设备、中小型维修等所需资金。
二十一、各驻外办事处要加强房屋的日常维修和保养,确保住用安全。因使用需要,须在原有房屋基础上加层、翻建、搭建、改变房屋内部结构、添装设备等,应事先征得市政府办公厅和市驻外机构管理服务中心同意,经当地有关部门审批后,方可施工。
二十二、未经市政府办公厅批准,市政府驻外办事处房地产,不得进行抵押、变卖、出租、转让。

其他固定资产管理
二十三、单价在5000元以下的固定资产管理由各驻外办事处参照本规定,制订相应的管理制度。
二十四、固定资产的购置、调出、转让、报废、出租和出借等需经办事处领导审批,并及时调帐。
二十五、驻外办事处经济实体购置的固定资产由各办事处自行管理。大型固定资产的增减报市驻外机构管理服务中心备案。
二十六、本规定由市政府办公厅负责解释。自颁发之日起实行。



1994年8月28日

税收立法听证制度研究

浙江财经学院法学院 唐勇

内容提要:由司法听证演变而来的立法听证制度服务于立法的法治化、民主化和科学化。税收作为政府存在和运作的财政来源,直接关系到每个社会成员的经济利益,因此税法的制定迫切需要一种体现民主参与和科学决策的程序性制度。立法听证制度引入税收立法是民主法治建设的必然走向。税收立法听证制度在操作程序上亦有其独特之处。
关键词:税法 立法 立法听证制度

立法听证制度,是指立法机关在制定规范性文件的过程中,组织相关部门、专家学者和其他有直接利害关系的当事人等通过一定方式(常见为听证会)陈述意见,为立法机关审议法律法规提供依据的一种立法制度。该制度服务于立法的法治化、民主化和科学化,因而日益为学者和立法当局所重视。“对公民来说,政府服务的直接成本是税收,课税的方式会明显地影响他对扩大或缩小这类服务的态度。”[1]由此可见,税收是公民与国家之间最直接最根本的经济关系。进而言之,税收是市民社会和政治国家之间的脐带,经典作家了揭示税收是国家存在的物质基础,“税是喂养政府的娘奶。”[2]笔者认为,随着市场经济的发展和市民社会的生成,税收的合法性、民主性及科学性问题将越来越多地为人们所关注,立法听证制度在税收立法领域的采用将是社会发展的必然。
一、立法听证制度的源流与本质
立法听证制度是借鉴和移植司法听证制度而形成的一项程序性制度,肇端于英国。“自然正义”(natural justice)原则要求裁判者听取双方的陈述。《圣经》中“既听取隆著者也听取卑微者”的箴言,在司法上落实为“任何人的辩护必须被公平地听取”(a man's defence must always be fairly heard)原则。这是法官据以控制公共行为(public behavior)的程序手段之一,也被认为是现代听证制度的直接的法理基础。[3]在美国,与“自然正义”相对应的术语是“正当法律程序”(due process of law),体现为“实体性正当程序”(substantive due process)和“程序性正当程序”(procedural due process)两部分。前者具体铭刻于联邦宪法第14条修正案,即“无论何州不得不经正当法律程序而剥夺任何人之生命、自由或财产”;而后者运用得更为灵活,从司法的“两造对抗”逐步扩大到行政和立法领域。经过50年的发展,美国的立法听证制度日益完善,堪称世界上立法听证制度最完备的国家。随后,欧洲大陆以及亚洲的日本等主要发达资本主义国家也相继建立了自己的立法听证体系。
在我国,听证制度起步较晚,但发展迅速,大致分为两个阶段。第一阶段,1996年至1999年,其标志是1996年10月施行的《中华人民共和国行政处罚法》第一次在我国的法律中确立了听证制度;1998年5月施行的《中华人民共和国价格法》掀起价格听证热潮,听证一词正式为国人所接受。第二阶段,1999年至今,其标志是1999年9月广东省人大环境资源委员会就《工程招标投标管理条例(修订草案)》的审议举行我国第一次立法听证; 2000年7月施行的《中华人民共和国立法法》明确规定,“列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”(第34条)和“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关,组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”(第58条)随后,立法听证在地方性法规的制定过程中得到了更多的采用,有些地区制定了立法听证实施办法,丰富了实践性。
立法听证的核心就是给予所制定的法律法规有直接利害关系的当事人一个陈述意见表达观点的机会,它的本质是一种程序法,是保证立法活动顺利进行的程序法,是对实体法的必要补充。现代政治哲学和法哲学对政府[4]权力合法性的质疑,推动了权力控制的实践,即用行政法等实体法的形式,让公权力在既定的轨道上运行。“实体法的控权效果是与其缜密程度成正比的。”[5]然而政府在面对复杂多变的社会生活时,要求权力行使的灵活性,即允许权力在一定范围内有自由裁量的空间,由此实体法对权力的控制产生了困境。因为实体法对权力运作范围的合理推定不是自足的,于是程序法开始被人们所重视,以此为契机,听证制度从司法领域扩展到立法领域,从事后补救走向事先预防。听证制度给利害关系人和政府一个博弈的平台,在“讨价还价”(bargain)的公平对抗中,来求证权力运作的界限。
二、立法听证制度引入税收立法的必要性
立法听证引入税收立法的价值,在于立法听证所固有的功能满足税法的需要。必要性价值的求证问题,就是立法听证制度的普遍性作用在税收立法这个具体的特殊的领域的体现。一般认为,立法听证的功能可以概括为五个方面:(1)信息收集;(2)实现直接民主、体现民意;(3)促进良法;(4)协调社会利益;(5)立法宣传。[6]笔者认为,立法听证制度引入税法的价值,集中体现在于三个方面。
第一,满足税收立法法治化的要求。税收法定主义原则是税法的最高法律原则,其基本含义是税法主体及其权利义务由法律加以确定。国民根据法律的规定纳税,政府根据法律的规定征税。而规定纳税和征税关系的法即税法,由此,立法的法治化是税收法定主义的前提和依据,当且仅当所制定的税法是良法,才能要求税法主体依法办事。立法的法治化,“要求立法者在立法过程中守法,遵守法定权限,遵循法定程序,从而保证立法内容的合法性。”[7]税收立法应当以宪法为依据,遵守《立法法》的规定,立法听证制度为《立法法》所确认,当然适用于税收立法。如果税收立法程序存在规制的缺失,立法的随意性将大大增加,导致立法成为征税权滥用、侵犯公民财产利益的工具,不仅损害税法的权威,而且影响到政府的社会公认度。此外,从立法听证本质上看,作为一种程序性规则,能够防止各种人治的因素,如领导指示,主观随意性等等,保证立法过程的公开性透明性。
第二,满足税收立法的民主化的要求。“民主是一种社会管理体制,在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”[8]从这个定义上看,民主与“参与影响全体成员的决策”相联系,也可以这样认为,当某个决策影响全体成员的利益,那么该决策的作出要求民主程序。税收“取之于民,用之于民”的特性反映人民主权国家的税收运作过程,从这个意义上说,税权是实现人民利益的需要,税权在根本上属于人民。纳税主体的范围随税种之别而有所不同,但就宏观而言,税赋的主要负担者是人民。税收的立法是民治的立法,组成社会的成员将其劳动成果的一部分贡献出来,而该集中起来的劳动成果又将使用于增加社会成员共同福利方面,这种关于贡献和再分配劳动成果的机制,是社会成员自治协商的产物。显然,从社会契约论的角度看,税收无非是每个人都将其经济利益的一部分置于公意的最高指导下,税法是社会成员间关于再分配的经济契约。那么,社会成员就有权对这个契约的制定发表自己的看法,税权和税法的产生是直接民主和公共契约的必然结果,因而税法比其他法律部门更要求民主的成分。但是直接民主下的税收公共契约,仅仅在非常之小的城邦国家才有实践意义。贡斯当和麦迪逊很快发现,在疆土广阔,人口众多的国家里,直接民主破产了,完全自治的税收契约也无法实现。社会成员由古代的全职公民(full-time citizen)变成了兼职公民(half-time citizen),公民不再亲自参加“影响全体成员的决策”,代议制的间接民主产生了并且成为现代民主的主要样式。我们不难发现,在代议制民主下,由人民选出代表组成立法机关,再由立法机关行使立法权,这个过程就有异化的可能,公意容易被私化,立法机关制定的规范性文件偏离甚至背叛了民意;而且选举的级数越高,民意的表达就越可能被掩盖。政府以民意制定税法的过程将轻易地被社会成员提出质疑。于是市民社会与政治国家的二元对立在税收领域中产生了。立法听证制度成为税收立法直接民主的渠道,它一头连接着政府当局的立法机关,另一头连接着纳税主体具体的现实的生计问题,各种利益冲突将通过这个渠道进行交流和对话,用文明的宽容的但又批判的方式进行税赋博弈。立法听证制度同时满足了促进税收立法民主化所必备的全部条件,即立法主体的广泛性,立法行为的制约性,立法内容的公平性和立法过程的程序性。
第三,满足税收立法科学化的需要。假设政府的税收收入为S,政府提供公共商品的成本为C1,政府自身运作的成本为C2,在不考虑政府其他财政收入的前提下,有等式:S=C1+C2+ΔC。ΔC反映的是税收资源的隐性流失,或表现为政府效率低下,机构臃肿,或表现为私设小金库,截留税款等腐败现象。ΔC的控制,是税收立法民主化和法治化的问题;而S,C1,C2的确定,是一个纯科学的问题,即价值无涉(value-free)的技术性问题。税收立法的科学化集中落实在纳税主体、征税客体、税率、纳税环节、纳税期限及减税、免税问题。这些问题往往涉及财政、金融、税制等学科领域,为立法当局所陌生,但又是税收立法成败的关键。只有从实际出发,从中国国情出发,尊重客观实现,吸收专家、学者参与立法,用科学的理论知道税法的创制,才能避免立法上的盲目性和随意性,从而降低立法成本,提高立法效益。科学的税收立法需要依靠财政学,税收学等经济学专家、学者提供的理论模型和数据预测,立法听证制度能够充分发挥信息收集的作用,成为税收立法的必要程序。
在宪政的维度中,税法是建立人民公意基础上,调整社会成员与政府之间债权债务关系的法律规范的总和。立法听证制度所蕴涵着的民主价值,是与税收立法内在要求吻合的,因而民主价值是该制度价值体系中的核心。税收不仅仅是国家取得财政收入的一种主要手段,而且是国家实行宏观调控的经济杠杆之一,因而具有较其他部门法更强的精确性,立法听证制度基于信息收集的科学性是税法合理性的保障。而民主化和科学化的目标,必须通过法治的形式得到实现,所以立法听证制度对税法制定三大贡献是相互融合的,这种融合是所制定的税法成为良法的程序性保证。
三、税收立法应当如何引入立法听证制度
(一)、立法听证制度引入的法律依据及其适用范围
立法听证制度的自身功能满足了人们对税法良法化的价值追求,不仅如此,现行的法律体系,也为该制度的引入提供了依据。《中华人民共和国宪法》第2条第3款规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”第27条第2款也规定:“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”立法听证制度引入税收立法符合宪法的精神,人民有权利要求参加听证,国家机关应当给予意志表达的渠道。《国务院关于贯彻实施的通知》(国发[2000]11号)要求“坚持走群众路线,广泛听取意见,特别要重视基层群众、基本群众的意见,集思广益,多谋善断。在立法工作中要保障人民群众通过多种途径参与立法活动。”和“ 起草规章应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式,广泛听取有关机关、组织和公民尤其是基层组织、基层群众的意见。”国务院部委以及地方立法立法机关在制定较低阶位的税收立法性文件时,采用立法听证程序亦是合法的。
理论上认为,我国立法听证范围原则上包括,与人民群众切身利益密切相关的立法和立法机关认为有必要举行听证的情形。[9]税收立法显然可以归为与人民群众切身利益相关的情形。而税法体系又包括了税收实体法和税收程序法两个子体系,前者根据税种不同可以进一步分为流转税法、所得税法、财产税法、资源税法和行为税法等等;后者主要包括税务机关组织法,税收征收管理法等等。笔者认为,立法听证制度主要适用于前者,因为税收实体法所规定的内容直接影响着纳税人的财产利益,如果立法失误,将产生国家权力侵犯公民财产权的严重后果;至于后者,则更多体现着管理的理念,征税人与纳税人之间的冲突是偶然的、次要的,又有行政复议和行政诉讼法律体系作为补救机制,而且税收程序法一经制定,在一定时期内不会发生变动。鉴于听证制度的启动和运行要以相当的成本为代价,所以立法听证制度的适用范围主要是税收实体法的立法。
(二)、税收立法听证的参加主体
根据立法听证制度设计的本义,参加主体通常包括立法听证的组织机关、主持人、书记员、调查人员、证人、专家学者、利害关系人、委托代理人等等。税收立法听证的参加主体随着将制定规范性法律文件涉及内容的不同而不同,应当根据实际需要和利益冲突来确定参加主体。笔者以汽油柴油的消费税立法为例,进行具体分析。(1)组织机关,即立法机关,制定汽油柴油消费税规范性文件的主要是财政部和国家税务总局,它们依据《中华人民共和国消费税暂行条例》制定有关征税范围和税率的部委规章。(2)主持人,由立法机关指定,并且没有利害关系,一般可以由国家税务总局的国家工作人员担任,也可以由民间团体组织或学术机构的代表担任,如税法学会的理事等,立法机关予以协助和监督。但立法起草小组的成员不能成为主持人。(3)听证员,由立法机关指定,协助主持人组织控制听证运行,一般可以由国家税务总局和财政部从事法律事务的国家工作人员担任,也可以由民间协会或大学相关领域的资深人士担任,如从事涉税业务的律师、会计师、教师等。(4)书记员。(5)当事人及其代理人,即与所立之法有直接利害关系并经组织机关同意参与听证的人,消费税的纳税义务人是生产、委托加工和进口应税消费品的单位和个人,又进一步转嫁到消费品使用者身上,所以参加听证的当事人应包括石油化工的生产企业,原油或成品油的进出口企业,交通运输企业以及私家车主代表等等。(6)其他参加人,亚太经合组织国家在对于“环保型”税制的初步研究中,汽车和燃油征税越来越多地考虑到环保因素,将生态税思想贯彻到对能源产品的征收中,成为我国消费税改革的理念。[10]因为含铅汽油、无铅汽油和柴油对环境污染存在差别,所以可以用差别税率来引导燃油消费。三种燃油之间的税率的相对关系的数据分析是一个纯技术课题,这就要求环境保护机构从事燃油污染的工作人员参加听证。此外,从事消费税研究的专家学者也应当参加听证,从各国实践中总结出适合中国国情的税收制度。其他参加人是一个兜底的范围,立法机关根据实际需要,可以灵活采纳,其目的主要是保证税收立法的科学性。立法起草小组成员在地方立法实践中往往是听证的主持人,笔者认为,立法起草人员与当事人一样是立法听证的参加人,可以围绕起草的法案进行质证和辩论。
(三)、税收立法听证的程序
立法听证制度是程序性的规则,所蕴涵的价值,所实现的目标都要通过程序来实现,否则该制度将形同虚设,并造成政府资源的浪费。一般将立法听证程序分为三个基本步骤:准备程序,进行程序和笔录使用问题。[11]笔者仍以汽油柴油的消费税立法为例,进行具体分析。
第一,立法听证会的准备。国家税务总局和财政部在确定召开听证会后,发布公告和规范性法律文件的征求意见稿,拟定听证会的议题、时间、地点和相关权利义务,在规定期限内接受社会公众的申请。书面通知可以在部委定期的公报和政府网站上发布,可以向主要科研机构如社会科学院财政与贸易经济研究所、天则经济研究所和高校发出邀请函。鉴于税收立法多以中央立法为主,各地参加者直接现场参加未必现实,那么可以开辟网页吸收意见,发表意见者必须留下真实姓名,对自己的言行负责,遵守基本的说理规范,其意见才被立法机关采纳。
第二,立法听证会召开。由书记员宣读立法听证会的纪律,由主持人宣布主持人、听证员、书记员、当事人的名单以及工作单位和职务,介绍其他参加人,并询问回避事宜。立法机关介绍草案的内容,提出议题,并就有关问题接受参加人的询问。当事人和其他参加人围绕立法听证的议题发表意见。燃油的生产、进口企业以及交通运输企业可以提供合理的模型,说明税收问题对其行业的影响。环境保护机构可以提供统计分析的数据,说明三种燃油的污染问题。科研机构合高校的学者可以提供国外的或历史上的理论成果及个案材料,帮助确定博弈的均衡点。听证参加人在主持人的引导下相互辩论。立法机关作最后发言。听证笔录经由各方参加人核对签字,并收集各方提供的书面材料合证据。这一阶段,是立法听证的主要阶段,而立法听证的思想源于司法,司法程序当然可以予以借鉴。“审判型听证”将是税法立法听证的发展方向,在这个模式下,主持人和听证员完全独立于国家税务总局和财政部,可以是民间学术机构的公共知识分子,而包括立法起草小组成员在内的其他参加主体根据其代表的利益不同形成质证和辩论的双方。
第三,听证报告的公布。听证会结束后,主持人根据听证笔录,综合各方意见,作出听证报告,并将争议焦点和采信理由一并呈报国家税务总局和财政部。立法机关应当在一定期限内,向辖区公开;新闻媒体可以进行相关报道,或者举行新闻发布会,接受社会监督。
税收是公民与国家最重要的经济关系,“国家存在的经济体现就是捐税,共和国以收税人的姿态表明了自己的存在。” [12]税法是调整税收关系的规范性文件,税收无偿性、强制性和固定性的特点要求税收立法实行法治化、民主化和科学化。税收立法采纳听证制度有其必要性和必然性。在深化税制改革,推进税收立法之际,分析立法听证制度的实践价值,将其引入税收立法,也是制定“中华人民共和国税收基本法”的一个议题。



注释
[1][美]詹姆斯·M·布坎南:《民主财政论》,穆怀朋译,商务印书馆1993年版,第14页
[2]《马克思恩格斯全集》第7卷,人民出版社1982年版,第94页
[3] 参见汪全胜著:《立法听证研究》,北京大学出版社2003年版,第8页
[4]本文所使用的“政府”是经济学意义上的范畴,而不仅仅包括行政机关,泛指国家权力的存在形式
[5]黄凤兰、甫玉龙:《论立法听证的必要性》,载《求索》2003年第2期
[6]参见前引[3] 汪全胜书,第13页下
[7]周旺生主编:《立法学》,法律出版社2000年版,第124页
[8][美]卡尔·科恩:《论民主》,聂崇信,朱秀贤译,商务印书馆1988年版,第10页
[9] 参见前引[3] 汪全胜书,第155-156页下
[10]参见[英]桑福德主编:《成功税制改革的经济与问题》第3卷,杨灿明等译,中国人民大学出版社2001年版,第135页;另见董庆铮等编著:《税收理论研究》,中国财政经济出版社2001年版,第210-211页
[11]参见前引[5],黄凤兰、甫玉龙文
[12]《马克思恩格斯全集》第9卷,人民出版社1982年版,第50页