论身份正义的诉求与实现


　　内容提要: 法律中的形式正义需要超越身份，实质正义需要通过身份，身份正义是基本的社会正义。强势身份集团控制社会资源形成势力，借助制度安排获得超额利益，并使这种利益格局获得文化心理认同；产生身份特权、身份歧视、社会排斥与身份摧残等现象，侵害了身份正义。身份正义吁求：奉行法治理念，明晰并均衡身份利益，兼顾分配与发展功能，有序身份流动，保护基本身份利益；通过身份区分、身份利益表达与提供、身份救济等机制实现身份正义。

　　人是社会性存在，生来就别无选择地处于身份制度框架之中，身份安排着人们的政治、经济和社会权益，影响着他们的生活状态；生活中的每个人都能够体会到身份制度的存在，都在遵循身份规则，人们都在追求身份位置提升并享受身份利益。然而，近代以来，在人们普遍的法律意识中，身份与特权发生捆绑，身份本身成为落后和非正义的同义语，立法中有意无意地回避身份。作为社会的基本组织工具，抽象的身份制度本身无所谓正义与否；但是，现实中的身份制度为人们划定利益范围，进行权利、权力、义务、责任的配置，无处不在地安排着人类社会生活，所以，身份制度又涉及正义的理念和基本实践。身份正义是指依据公认标准划分的身份得到合理的利益配置，使各种身份者各得其所，社会获得和谐秩序和发展动力的理想状态。社会基本结构的正义是首要的正义，身份安排了社会基本结构，身份同时兼容并造就善与恶，其影响深刻并自始至终，身份正义当然成为社会正义的主要问题。许多身份制度都在侵害正义，其背后存在着发挥不良影响的作用机制，人们必须同非正义抗争才能获得身份正义；同时，身份制度本身也会负载某些正义，并可用作实现实质正义的有效手段。探索身份制度中存在哪些陷阱，它们如何吞噬正义？分析身份正义有哪些基本诉求，通过哪些法律机制实现身份正义？这是现代法学理论研究中极有价值的选题。

　　一、身份正义的陷阱：非正义身份现象

　　身份规则是任何群体的主要生活规则，是实际运作的法律。置身于特定生活情景，联系相关的政治、经济、文化等领域，我们就能理解每一种身份制度规则存在的理由，明白即使是非正义的身份现象也是现实性的存在。它们构成陷阱，曾经或正在吞噬着公平正义，我们将其置于理论分析的显要位置，无异于在陷阱旁边设置警示牌。市民社会生活中侵害正义的身份现象包括：

　　（一）身份屏蔽与特权。身份表现为纵向地位的差序结构，在差序结构中，不同地位的身份阶层对应不同的利益空间。身份屏蔽是指身份制度作为一种区隔措施，将特定的社会利益配置给特定的身份群体，而将其他人群排斥在外。身份屏蔽从正面维护强势身份集团的利益，将本来应该属于公众的利益归属于特殊利益集团，造就了身份特权。欧洲历史上的血缘贵族制度，就是将国家政权利益屏蔽在贵族范围之内，形成了贵族特权。中国古代社会将国家的政治权力归属于皇帝，形成了皇权专制社会。中国当前社会中，在户籍制的屏蔽下，形成非正义的城乡二元社会结构，农民不能获得养老保险、失业保险、医疗保险、住房补贴等社会福利，农民工虽在城市工作和生活也难分享这种福利。值得关注的是：市场机制的运行结果也会造成社会屏蔽现象，人们被分割在不同的消费区域中，高消费领域的活动和利益被圈定给特定的富裕人群。在身份法律制度规则发挥实际调整作用的现实情形中，如果进行价值分析，身份法律可能是“最高的公正和最大的不公正”。[1]虽然差异性本身并非不公平，但是与身份差异性伴生的身份屏蔽与特权则有违公平正义，强化特权的身份法就属于最大的不公正。

　　（二）身份歧视。身份歧视直接针对弱势身份群体，剥夺了他们分享特定利益的可能性。身份歧视具有自然、文化的厚重基础，融入人们的日常行为习惯，成为社会化运作的强制力量，这种强制力量借助制度安排进一步放大。对于被歧视的身份群体，他们在社会中应有的利益份额被侵占甚至剥夺，被迫承担社会存在与变革的成本。以山西省为例，山西煤资源丰富，近年煤价上涨，经营煤业的老板利润丰厚；但是，普通矿工仍然相对贫困，煤业带来的财富与他们似乎无关；然而，煤业带来的环境污染和安全风险却强加给了他们，甚至法律上明确规定的劳动保护也难以落实。现代社会中身份歧视使经济增长无法惠及贫困者，他们不能有效地分享经济增长果实，因而导致贫富差距扩大。在中国社会的城乡二元结构中，与中国近30年的持续经济增长相反衬的是农民在社会总财富中所占有的份额出现下降趋势。这既是市场竞争的结果，也是劳动力获得收入的机会不平等的结果。

　　（三）身份的社会排斥。在一个领域依据特定标准界定的弱势身份地位，其消极影响会扩散到相关或无关的其他社会领域，导致一种整体排斥的后果。20世纪 60 年代，一些欧洲学者依据当时社会中贫困者急剧增多的事实，反思西方福利国家的“消除”贫困工作，获得了“贫困的再发现”。即，贫困不再只是物质生活匮乏，而是包含更多的社会内容，以致形成对这些人脱贫的阻碍因素，构成社会排斥。英国学者 V·威尔森（Veit Wilson）指出，排斥意味收入的缺乏使人们从需要花钱的社会活动中被排斥出来，继而在许多不直接需要钱的社会性活动中也被排斥出去。[2]例如，“中国的农民身份制度使农村社会横向联系的纽带极为脆弱，政府与农民之间的协商、对话成本极为昂贵。”[3]在现代社会中，结社是积聚特定身份群体力量的基本形式，社会舆论是公共表达的有效手段，立法、行政、司法等社会机制构成社会公共权力系统，这些公共权力资源从理论上可以为包括农民在内的所有公民享有；但是，由于利用公共权力机构所需要的信息成本、程序成本均超出中国农民的支付范围，农民利用结社、舆论、司法、立法、行政等政治社会机制追求身份利益的机会也往往被排斥。由于利用正当渠道的机会被排斥，农民可能的选择就剩下非理性的表达方式，农民工的“跳楼讨薪”现象就是这种社会排斥的衍生品。社会排斥剥夺了弱势身份群体参与社会活动的机会，从而否定了他们分享社会利益和改变身份的可能。

　　（四）身份摧残。一种强势身份者被确认以后，其权益从社会生活各个方面得到强化，而弱势身份者的负担也从各个方面逐渐增加，相反相成的两种身份力量在社会运作中往往会导致制度性摧残。历史中有三个公知的典型现象：奴隶的殉葬，妇女的裹脚，太监的阉割。奴隶的殉葬是强势身份者对与弱势身份者的摧残，直接剥夺奴隶的生命。妇女裹脚习俗是一种身体与文化的摧残，呼应于正式法律制度上的男尊女卑。太监被阉割导致他们丧失性功能，以防止可能存在的宫廷淫乱，这是皇帝身份特权扩张的结果。这些制度性摧残在当时的身份制度中均具有社会可接受性，大部分人会认可殉葬、裹脚与阉割的正当性，强势身份者不会愧疚，弱势身份者也被迫接受这种制度安排。一旦某种身份制度建立起来，人们就会在特定的社会范围或组织中遵守这一制度所规定的行为规范，否则就会因违规而受到严厉的正式或非正式的惩罚。人们逐渐被这些制度规则所驯化，最终使这种制度牢实地“嵌入”到特定的社会结构与人们自身的行为结构之中，变成社会结构和自身行为结构的一部分。[4]摧残者和被摧残者以及第三人在特定的身份制度文化范围内，均在相当程度上认同和接受了这种身份摧残。

　　二、身份正义的歧途 ：导向非正义的社会机制

　　任何一种实际存在的非正义身份现象都在社会中拥有相应的形成机制。在人类社会，个人总是生存于一定历史环境之中，在身份制度框架所允许的空间内展现生活的各个方面，在侵害正义的身份体系内，受益者与受损者共同受制于一套通向陷阱的社会机制。强势身份者通过利益控制，形成社会势力，借助正式的制度安排获得超额利益，并且使这种利益格局获得社会文化心理认同。

　　（一）利益控制。强势身份群体通过控制社会利益来支配其他身份群体，身份非正义的实现从利益控制开始。秦始皇在琅邪山刻石写道“六合之内，皇帝之土。”“人迹所至，无不臣者。”[5]正是以皇帝对于全部社会利益的宣誓拥有为基础，构建了中国古代皇权专制社会的身份体系。欧洲封建社会中，领主与封臣的关系以土地采邑制持有为基础，作为接受土地利益的封臣，有效忠、在军事和法庭方面的服役义务。大领主或世袭的封建领主从土地征入岁收，同时在他们的领地内行使政府的任何一种社会权力。[6]在利益控制的基础上，强势身份群体掌握利益分配规则的制定权，并使“规则向规则的制定者倾斜。”传统社会中，“为了构筑与维系等级社会结构，统治阶级运用权力从社会生产系统中获取几乎全部剩余劳动…这些财富，首先被用来支付巨大的等级制度成本：维护官僚机构运行、镇压人民反抗和对外战争等等。其次，用于生产统治集团的各个等级所消费的物品，如宫殿、礼器、祠堂、教堂等物品。其三，那些消费不完的民脂民膏则被贮藏起来，以留荫子孙，或者用于建筑豪华陵墓以供其‘死后享乐。’这些体现着等级的陵墓等建筑，既是统治者享受欲的延伸，又具有用等级地位符号来维系现实等级制社会的潜在功能。”[7]利益的控制为强势身份群体带来支配社会资源的身份权力，弱势身份群体要想生存发展，就要通过进入强势身份群体主导的身份体系结构，通过身份关系获得一定份额的生存资源；在此意义上，利益控制也为弱势身份群体造就了依赖心理和环境，这可能就是“地主养活长工”的逻辑所在，身份权力促成了强弱势身份群体之间的依赖关系。

　　相应的另一方面，身份地位卑微意味着利益输出。无论是奴隶、农奴还是产业工人，他们是社会财富的创造者，却非社会财富的享有者，他们输出的利益构成了社会存在发展以及统治阶层的利益来源。更有甚者，身份制度还为弱势身份者造就了一种虚假并扭曲的社会利益，为弱势群体提供虚幻的满足。正如一旦社会选择偏好是小脚女子，小脚便成为一种审美标准和道德标准，拥有小脚就成为一种社会利益。家长会从女儿的利益出发，以摧残其健康来获取社会认同。

　　身份文明冲突中的主角是其中不同的利益集团，身份制度中所界定和提供的是整体性的社会利益。身份变化的动力与阻力均系于这种利益分配与再分配，一个社会的身份制度的结构性变化依赖于利益的重新调整。

　　（二）社会势力。身份制度具有自我强化的倾向，因为在这种制度运行中，会形成利益一致的强势身份群体，形成强大的社会势力来维护现行身份制度；进而，这些群体通过身份制度的保障获得超额利益。最强大的身份群体总是社会中组织能力和组织效果最好的身份群体，是社会中合法暴力的拥有者，掌握着社会利益分配的主导权。那些占据支配地位的身份群体控制着主流媒体，通过社会化的暗示和明示的方式反复论证或宣传一种观点、主张和世界观，使人们逐渐接受和认可这样的身份观念意识以及相应的身份利益格局。[8]柏拉图（Plato）的《共和国》记载了一位对话者的命题：“正义不是别的，只不过是强者的利益罢了。”因为法律是统治者根据其利益制定，并要求被统治者服从，违法就是不正当的，要受到惩罚。每个国家的法律的一致原则是：即统治者的利益就是法律正义。[9]此处所谓的“正义”实质是一种实现形态的非正义。最弱的身份群体总是组织能力和效果最差的群体，导致经济层面弱势、政治上少权，不能有效地成为社会博弈当事人。社会势力的作用常常能够胜过事物本性的要求，一些本质是邪恶的事物也可能被法律和社会规则所保护。所以，由人制定的身份法律有善恶之分，虽然邪恶终究不会因具有“法律”的形式而变成善良，但是，在权威的立法和法官的裁定中，身份非正义却时常能够切实地实现。

　　（三）制度安排。制度造成的不平等，凌驾于自然的不平等。[10]人类的身份现象具有自发倾向和社会安排的双重性质。就社会性质而言，身份制度的形成与社会运行过程紧密相联，由此产生相应的规则体系、奖惩机制与社会认同，人类的身份活动被制度化，获得刚性的保障力。例如，中国改革开放前存在户籍身份系列、人事身份系列、所有制身份系列。这些身份是由行政的力量赋予的。“但人们获得这种身份时，不需要也不能够依靠平等竞争，而且一旦得到了这种身份，便不能轻易改变；组织成员一旦获得了某种身份，也就得到一份相应的资源，这份资源既不会因他的疏懒而失去，也不会因他的努力而增加”。[11]制度为社会生活设定规则，权威性地界定何种行为适当，并通过奖惩机制迫使人们按照要求在社会生活情境中扮演各种角色。如果特定的身份制度框架以及相关制度不变，个人的行为模式不会发生改变；只有身份及其相关制度发生深刻变化，个人的特定行为获得不同的身份意义，这样，其行为方式才会发生改变。

　　（四）社会文化心理认同。人性和民族性中那些最深厚的文化积淀往往构成一个社会中可以接受何种身份利益分配格局的真正基准。身份制度规则如果通过文化的认同，变成一种文化习惯，则会获得持久的保障力，并为社会成员自觉践行。某种身份规则一旦获得了文化上的呼应，在人们的心理上引起了共鸣，则不论正义与否，都能够堂而皇之地规制社会生活。身份法律规则的真正渊源是民众的具体实践，长期社会生活中形成的自发身份秩序，总体上是适合人们生活需求的。个体在具体的身份关系中往往将自己托付给习惯，并形成一种非理性的判断与选择。习惯是人们适应社会生活的工具，掌握习惯成为个人社会化过程的一部分；法律的约束使习惯被控制在法律的基本价值和原则的框架内。

　　三、身份正义的诉求

　　孟德斯鸠(Montesquieu)认为：“法是由事物的性质产生出来的必然关系。”[12]考察现实社会中的身份关系，从中探析身份正义需要哪些前提条件。在现代社会中，身份正义的诉求表现为以下方面。

　　（一）奉行法治理念。不同价值取向中的身份制度规则设计不同，在等级特权社会中，身份制度负载的价值是等级秩序，强化的是特权，以其制度特质将特权固定化。近代以来将身份制度的合法性建立在普遍的法治理念基础上，自亚当·斯密开始就将自由和平等作为国家宪法应该尊重的“自然秩序”，反对对任何社会阶层的歧视，此后，法治理念成为身份正义的要素。现代法治追求实质公平，身份制度转而对于实质公平发挥建构功能，因为在身份制度之中，人被稳定地类型化，强势身份与弱势身份差异明显，在社会结构中的利益区位易于观察，体现的社会公平与否易于凸现。应该调和自由市场原则和社会公正原则，把起点公平、机会公平、程序公平和结果公平区别开来，政策和法律首先要保证机会的公平和程序的公平。其实，身份的起点也难以公平，人生而具有不同的自然秉赋与社会背景，问题在于如何应对这种起点不公平。古代社会的政策是将这种起点不公平固定化、制度化、神圣化；而现代社会的政策选择是将它作为调节与救济的依据，美国学者罗尔斯（Rawls）认为“差别原则达到某种补偿的目的，即给那些出身和天赋较低的人以某种补偿，缩小以至拉平这种出发点方面的差距。”[13]。身份结果的差异原本是一种社会利益划分形式，强势身份是先天的继受或后天的奋斗得来的，无法人为消灭；应对身份结果的不公平，社会政策选择只要是倾向于对强势身份群体进行约束、对于弱势身份群体进行扶持，就可以认为公平。现代社会中，身份正义方面的主要进步在于强调机会公平和程序公平，强势的社会身份岗位向全社会开放，并以人权保护与公民权保障为身份正义的底线。现代立法中发掘了身份的矫正功能，对应于自然性差异和社会性分工，以现代公平正义理念予以矫正，成为追求实质正义的有效形式。

　　（二）明晰身份利益。个人必须与具体的生存环境联系起来，而生存环境安排了不 同的身份利益结构；特定身份被界定后又成为具体的利益分界，表达不同的身份者之间的差异。身份利益是个人在社会生活中最大的利益，不同身份群体在利益上存 在分疏、联合、冲突，身份乃是竞争的动力之源。法律上的身份体现为一种社会资源分配方式，而分配正义的前提是身份利益的明晰化、透明化，各阶层利益界限明晰；公共资源应为公众利益而非某些利益集团所运用。

　　传统的东方国家强化强势身份群体的权利，人们对上级负有义务，对下级享 有权利，地位本身就代表正当性。西方社会中存在一种界定弱势人群权利的传统，“欧洲封建法对现代法治的贡献总结起来有两点：第一，分权孕育了有限政府和法 律至上；第二，身份关系对强者的制约，被法治社会用来救济弱者。”。[19]近代革命中围绕君权国家与民权国家的争斗目标，就是实现国家政权利益的 广泛分享，将政权利益推广到全体公民身份者，用法律制度来界定身份利益。传统身份制度的可接受性建立在神化、宗教、传统、道德价值等因素之上，现代身份制 度的合理性则建立在实在法确认的利益衡平基础上。还原事实本相，明晰身份制度中可能存在的剥削与剥夺，富人运用所有权通过市场机制可以剥削他人，权贵运用 权力通过政府机制同样可以对他人进行剥削甚至剥夺。从法律制度上确认身份利益，使身份正义原则法律化、制度化、具体化为权利义务，实现对资源、社会合作利 益的公平享有。在现代市民社会中，利益的第一次分配是通过交易与竞争的市场机制，第二次分配是通过税收与财政支出，国家对于个体生活担当了越来越多的责 任。市民法中对于国家的态度已经发生了转变：从力图与政治国家划清界限以确保市民社会存在，转向寻求国家的积极政策以完善市民社会功能。国家通过各种财政 政策和服务供给影响个体生活，福利性国家通过医疗保险、失业保险、养老保险，为个人整个生命历程连续地提供利益。

　　（三）均衡身份利益。身份正义的基础是分配正义，要求通过法律等主要社会制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益归属。一个社会可以分解为一系列的身份结构体系，它们将社会中的人作出相对稳定的安排，形成秩序；社会发展变化的结果往往会产生新的身份，通过这些新身份的功能来固定社会发展成果，分配新增的社会利益或重新分配原有的社会利益。如何界定每一种身份所包含的应有份额，实现身份利益结构均衡才是身份正义的要旨。

　　市场成为身份提供的主要机制，构造了现代身份体系。在嵌入于市场结构的身份体系中，人们的身份地位主要由市场能力所决定。市场能力以人们所占有的财产、所拥有的知识技术和劳动力为基础，是“个人可以带进讨价还价交涉中的任何形式的有关品性。”[14]市场机制造就的身份结构是：“富豪——中产阶级——平民——赤贫者。”研究的一般结论是：中产阶级和平民人数大，而富豪和赤贫人数少的身份结构有利于社会和谐与发展。市场机制合理性在于：通过市场竞争产生的身份区分有利于社会财富的创造与积累，身份机制与效率机制相一致；其不合理性在于强势身份者通过市场机制扩大了利益范围。那些大量社会财富的拥有者应该懂得，“在他手边的全部社会制度都是预备好了的，如技术工人、机器、市场、治安与秩序——这些大量的机构与周边的氛围，是千百万人与数十代人共同创造的结果。…我们不应当说甲依靠他自己的能力创造了若干财富，乙创造了若干财富，而应当说利用和借助现存的社会制度，财富的增加属于甲者比属于乙者较多或较少。”[15]在市场机制基础上辅以社会调节，矫正市场机制造成的身份利益失衡，形成合理的身份结构体系，既有必要性，也有正当性。身份利益均衡要求 ：“一是强势者应该抑制和平衡。强势包括权力的强势和金钱的强势。权力 的强势要通过程序法约束其权力，通过分权和监督抑制其权力滥用；金钱的强势要通过税收和其他制度抑制其过度膨胀。二是私权利应该得到尊重和保护。任何合法 取得的权利，没有法律明确的规定时不得限制和剥夺。三是对弱势群体利益的特殊关切和保障。任何社会都有弱势群体，要求得到社会的和谐发展，必须通过健全的 社会保障等制度使每一个公民能过着有起码人的尊严的生活。”[16]

　　（四）兼顾分配与发展功能。任何一种身份制度均具有利益分配功能，问题在于这种分配能否促进社会发展。古代社会的运行往往是循环的，身份安排一般只有利益分配功能，促进社会发展功能不明显。近代以来的社会是发展的，社会将它所产生的剩余劳动源源不断地投入于它的物质生产系统之中，导致该社会的物质生产系统不断扩张与升级，生产力不断发展，由此形成“扩张型经济系统”。[17]与这种扩张的经济系统相适应，身份安排具有了促进社会发展的功能，实现了分配功能与发展功能相结合。在促进发展方面，身份正义要求根据每个人的实际能力和贡献确定其身份位置和配置身份利益，对于强势身份岗位设置明确的职责和要求，通过竞争机制保持强势身份的流动性，从而调动人的积极性与创造性，实现身份制度的发展功能。在近代市场经济兴起以后，身份促进社会发展功能得到了充分发挥。在市民社会领域，它要求以人的内在市场品质为标准给其相称的身份待遇、支配相应的财产份额，实现人与经济资源结合的优化；在政治社会领域，公共职务岗位通过选拔和竞选机制产生，强势身份位置的竞争促进人与社会权力资源结合的优化。在这种社会环境中，身份安排需要实现分配与发展功能的结合，才能符合身份正义的要求。
河南省信阳市人民政府


信阳市人民政府关于印发信阳市主要污染物总量减排考核办法（试行）等三个办法的通知

信政〔2008〕65号


各县、区人民政府，各管理区、开发区，市人民政府各部门：

现将《信阳市主要污染物总量减排考核办法（试行）》、《信阳市主要污染物总量减排监测办法（试行）》、《信阳市主要污染物总量减排统计办法》（以下简称“三个办法”）印发给你们,请结合本地、本部门实际,认真贯彻执行。

根据我市与省政府签订的目标责任书，“十一五”期间必须确保我市主要污染物化学需氧量（COD）、二氧化硫（SO2）排放总量分别减少14.4%、18.8%。建立科学规范的污染减排统计、监测和考核体系（以下简称“三个体系”）,把污染减排目标完成情况作为对各级政府领导干部和重点企业负责人评价考核的重要内容,实行严格的问责制和一票否决制,是强化政府和企业责任,确保实现“十一五”期间污染减排目标的重要基础和制度保障。各县（区）、各部门要从深入贯彻落实科学发展观,加快转变经济发展方式,促进国民经济又好又快发展的高度,充分认识建立“三个体系”的重要性和紧迫性,正确处理经济增长与污染减排的关系,严格按照“三个办法”的要求扎实推进“三个体系”建设。

要逐步建立和完善污染减排统计制度,按规定做好各项污染物指标统计、监测,按时报送数据。要对污染减排各项数据进行质量控制,加强统计执法检查和巡查,确保各项数据真实、准确。严肃查处污染减排考核工作中的弄虚作假行为,严禁随意修改统计数据,杜绝谎报、瞒报,确保考核工作的客观性、公正性和严肃性。要严格污染减排考核工作纪律,对列入考核范围的污染减排指标,未经市统计局和市环保局审定不得自行公布和使用。要对各地和重点企业污染减排目标完成情况和各项措施落实情况进行考核,严格实行问责制。

要狠抓“三个办法”的贯彻落实,切实做到目标明确,责任落实,措施到位,奖惩分明。各县（区）政府对本地污染减排工作负总责,政府主要领导是第一责任人;要切实加强污染减排管理、监测和统计队伍建设,充实相应力量,保证资金、人员到位和各项措施落实;加强对本地污染减排责任目标完成情况的自查自纠和重点排污企业的评估检查工作,按时报送有关报告。各有关部门要根据职能分工,认真履行职责,密切协作配合,抓紧制定配套政策。市发展改革委、统计局和环保局要加强指导和监督,跟踪掌握动态,协调解决工作中出现的问题,重大问题及时向市政府报告。

附件：1. 信阳市主要污染物总量减排考核办法

2. 信阳市主要污染物总量减排监测办法

3. 信阳市主要污染物总量减排统计办法



二○○八年七月二十八日

信阳市主要污染物总量减排考核办法（试行）


第一条为贯彻落实科学发展观,控制我市主要污染物排放总量,根据《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》（国发〔2007〕36号）、《河南省人民政府关于印发河南省节能减排实施方案的通知》（豫政〔2007〕46号）和《河南省人民政府关于印发河南省单位生产总值能耗统计指标体系实施办法等六个办法的通知》（豫政〔2008〕8号）文件精神,制定本办法。

第二条本办法所称主要污染物是指化学需氧量和二氧化硫。若国家新增考核指标,本办法也将相应增加。

第三条本办法适用于市政府对各县（区）政府“十一五”期间年度主要污染物总量减排目标完成情况的考核。各年度主要污染物总量减排目标以各县（区）政府与市政府签订的年度主要污染物总量减排责任书（简称目标责任书）或者市政府下发的污染减排文件为依据。

第四条主要污染物总量减排的责任主体是各县（区）政府。各县（区）政府应依据市政府下达的减排任务,制定本地的年度污染减排实施方案,并于当年2月15日前报市政府环境保护主管部门备案。

第五条各县（区）政府依照国家发布的《主要污染物总量减排统计办法》、《主要污染物总量减排监测办法》、《主要污染物总量减排考核办法》以及省、市政府的相关要求,负责建立本地的主要污染物总量减排指标体系、监测体系和考核体系（简称“三大体系”）以及主要污染物排放总量台账,及时调度主要污染物排放量数据、主要减排措施进展情况以及环境质量变化情况等信息。

第六条主要污染物总量减排考核内容:

（一）主要污染物总量减排目标完成情况和环境质量及其变化情况。减排目标完成情况依据国家制定的主要污染物总量减排统计办法、监测办法、核查办法、核算细则以及我省、市制定的相关规定予以核定;环境质量及其变化情况依据市政府与各县（区）政府签订的年度环境保护目标责任书的要求核定。

（二）主要污染物总量减排管理机构的设立情况,“三大体系”的建设和运行情况。依据各地有关“三大体系”建设、运行情况的正式文件和有关抽查复核情况进行评定。

（三）主要污染物总量减排措施的落实情况。依据污染治理设施试运行或竣工验收文件、关闭落后产能时间和当地政府减排管理措施、计划执行情况等有关材料和统计数据,以及政府有关部门的督查报告进行评定。

（四）主要污染物年度减排计划或实施方案制定情况和日常信息数据的调度情况。根据是否按照市政府环境保护主管部门的要求制定年度污染减排计划或实施方案、及时准确上报减排信息资料等进行评定。

第七条主要污染物总量减排考核包括减排核查和年度考核。减排核查结果参与年度考核。

减排核查分为日常督查和定期核查。日常督查重点督查工程治理减排项目的建设和运行情况、结构减排项目的实施情况、监督管理减排措施的落实效果;定期核查采用资料审核和现场随机抽查相结合的方式进行,分为月报、季核、半年公示和年度核查。

第八条对县（区）政府落实年度主要污染物减排情况的日常督查和定期核查工作由市政府环境保护主管部门负责。

各县（区）政府每半年对本行政区域主要污染物总量减排计划执行情况进行自查,分别于每年7月3日前和次年1月3日前向市政府报告半年和年度主要污染物总量减排工作自查报告,并抄送市政府环境保护主管部门。市政府环境保护主管部门对各县（区）政府半年度和年度主要污染物总量减排工作情况进行核查。

第九条市政府环境保护主管部门会同发展改革部门、统计部门、建设部门和监察部门,对各县（区）政府上一年度主要污染物总量减排情况进行考核。

主要污染物总量减排年度考核采用现场核查和重点抽查相结合的方式进行。国家、省对我市年度污染减排项目的核查、抽查结果自动纳入市对相应县（区）的考核结果中。主要污染物总量减排指标未达到年度主要污染物总量减排目标要求的县（区）以及考评分值不及格的县（区）,认定其为未通过年度考核（未通过年度考核是指:化学需氧量和二氧化硫有一项指标未达到年度减排目标要求考评分值低于60分。

未通过年度考核的县（区）政府应在1个月内向市政府作出书面报告,提出限期整改措施,并抄送市政府环境保护主管部门。

第十条经市政府审定后的考核结果,交由组织部门,依照《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》（中组发〔2006〕14号）的规定,作为对各县（区）政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据,实行问责制和一票否决制。

对通过年度考核的县（区）,市政府环境保护、发展改革、建设、财政部门优先加大对该市污染治理和环保能力建设的支持力度,并进行表彰奖励;对未通过考核的县（区）,市政府环境保护主管部门暂停该地区所有新增主要污染物排放建设项目的环评审批,并撤消该县（区）的环境保护或环境治理方面的荣誉称号。

对未通过年度考核且整改不到位,未按国家、省、市要求建设必需的污染治理设施及采取有效措施减排的,或因工作不力造成重大环境污染事故的,由监察部门按照《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》（监察部环保总局令第10号）追究有关领导和责任人员的责任。

第十一条对在主要污染物总量减排考核工作中瞒报、谎报情况的县（区）,市政府予以通报批评;对直接责任人员依法依纪追究责任。

第十二条各县（区）年度主要污染物排放总量数据需报经市政府环境保护主管部门会同发展改革部门、统计部门按照国家规定程序审核确认后方可向社会公布。

第十三条主要污染物总量减排年度考核评定采用量化计分方法,量化计分方法见附件。依考评分值由高到低顺序,公布通过年度考核和未通过年度考核的县（区）。

第十四条本办法由市政府环境保护主管部门负责解释,自发布之日起施行。


信阳市主要污染物总量减排考核计分方法

围绕完成总量减排的年度目标,并做好其他环保重点工作,设置考核计分满分100分,分为4项:总量减排年度目标的完成情况（50分）、治理工程减排项目建设及运行情况（20分）、结构调整减排项目建设及运行情况（20分）、污染减排其他任务完成情况（10分）。

一、总量减排年度目标的完成情况（50分）

依据市政府下达的主要污染物总量减排年度目标,对照实施的治理工程减排项目、结构调整减排项目、监督管理减排项目清单逐项核算,并汇总化学需氧量和二氧化硫减排总量,减排总量在扣除新增量后满足年度减排目标要求的计50分,否则直接认定其未完成年度减排目标,不再往下计算考评分值。

二、治理工程减排项目建设及运行情况（20分）

（一）城市污水处理厂（8分）:按照规定要求完成城市污水处理厂建设任务的计4分。未完成城市污水处理厂建设任务,未建成1个扣2分,扣完为止;运行的城市污水处理厂达到污染减排核查要求、正常运行的计4分。城市污水处理厂被核查发现不正常运行的,每家每次扣0.5分,扣完为止（注:不正常运行情况的判定按照《“十一五”主要污染物总量减排核查办法（试行）》执行,下同）。

（二）燃煤电厂脱硫工程（8分）:按照规定要求完成燃煤电厂脱硫工程建设任务的计4分。有1个燃煤电厂脱硫工程未建成,扣2分,扣完为止;已投入运行的燃煤电厂脱硫工程达到污染减排核查要求、正常运行的计4分,不正常运行的,每家每次扣0.5分,扣完为止。无该项任务的县（区）该项分值调整到污水处理厂。

（三）企、事业单位污染减排工程（4分）:按照要求建成污染减排工程的计2分。有1个污染减排工程未建成,扣0.5分,扣完为止;建成的污染减排工程达到污染减排核查要求、正常运行的计2分;投入运行的污染减排工程不正常运行的,每家每次扣0.2分,扣完为止。无该项任务的县（区）该项分值调整到污水处理厂。

三、结构调整减排项目建设及运行情况（20分）

（一）按照要求完成年度重点流域区域环境综合整治任务的计10分。规定任务中有1项任务被认定未完成的,得0分。

（二）完成污染减排计划年度实施方案中企业关停、淘汰任务的计10分,有未关停、未淘汰情况的或者其完成结果达不到结构调整减排标准要求的,发现1家扣3分,扣完为止（注:结构调整减排标准执行《“十一五”主要污染物总量减排核查办法（试行）》中的相关规定）。

四、污染减排其他任务完成情况（10分）

（一）污染减排“三大体系”运行情况（3分）:督查核实当地污染减排“三大”体系建设完善、运行情况良好,计3分;日常督察中发现“三大体系”未能正常运行的,不正常运行一个体系扣1分,扣完为止;

（二）完成年度主要污染物总量减排目标的同时环境质量改善的计2分;

（三）污染减排能力建设（2分）:设立专门的主要污染物总量减排日常办公机构,有人员编制且能保证污染减排管理工作需要的计1分;有污染减排专项资金支持、能够保障减排工作正常开展的计1分;

（四）规范编制并按时报送主要污染物总量减排计划年度实施方案的计1分;

（五）按照要求及时准确上报减排信息资料的计2分。

（六）有下列情形的,进行分值扣减,扣减总分值不得超过10分:

1.重点流域区域环境综合整治工作过后出现污染反弹的扣3分;

2.所辖行政区域新建项目违规问题突出（未批先建、建非所批、“三同时”执行率低等）,扣3分;

3.所辖行政区域有因环保问题被区域限批的扣3分;

4.在主要污染物总量减排考核工作中瞒报、谎报情况的,或者在减排信息资料调度中弄虚作假的扣2分;

5.所辖行政区域发生重大环境污染事故,采取措施不力造成严重影响的扣5分;

6.未按照要求完成其他年度重点环保工作的扣2分。



附件2

信阳市主要污染物总量减排监测办法（试行）


第一条为了准确核定污染源化学需氧量和二氧化硫的排放量,按照《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》（国发〔2007〕36号）和《河南省人民政府关于印发河南省单位生产总值能耗统计指标体系实施办法等六个办法的通知》（豫政〔2008〕8号）的有关规定,制定本办法。

第二条主要污染物总量减排监测是对污染源排放的主要污染物总量进行核定,并为国家、省、市确定的主要污染物总量减排工作提供数据的监测活动。污染源化学需氧量和二氧化硫排放量的监测技术采用污染源自动监测技术和污染源监督性监测（包括手工监测和实验室比对监测）技术相结合的方式。

第三条污染源监督性监测工作原则上由县级以上政府环境保护主管部门负责。

国控及省控重点污染源监督性监测工作由市环境保护主管部门负责。省环境保护主管部门负责装机容量30万千瓦及以上火电厂的污染源监督性监测工作,并对全市10%的城镇污水处理厂进行抽测。国控及省控重点污染源监督性监测数据共享使用,不重复监测。

国控及省控重点污染源名单按国家及省环境保护主管部门公布的名单为准。

第四条以污染源监测数据为基础统一采集、核定、统计污染源排污量数据,根据污染物排放浓度和流量计算污染物排放量。

排污单位应当保证污染防治设施正常运行,对污染物排放状况和污染防治设施运行情况进行定期监测,建立污染源监测档案。

排污单位每月初以自动监测数据为依据向当地环境保护主管部门申报上月排放的化学需氧量和二氧化硫的排放量,并提供有关资料。当地环境保护主管部门对排污单位每月申报的化学需氧量和二氧化硫排放量进行核定,并将核定结果告知排污单位。

第五条重点污染源自动监测设备必须与省辖市、县（区）环境保护主管部门联网,实时传输污染源自动监测数据。国控及省控重点污染源自动监测设备的监测数据必须与省政府环境保护主管部门联网,并直接传输上报。

第六条市环境保护主管部门负责全市的污染源监督性监测数据的质量管理工作并负责对污染源自动监测系统的监测设备进行实验室比对监测和自动监测数据有效性审核。实验室比对监测与自动监测设备同步现场采样,监测频次为每季度1次。

省环境保护主管部门负责定期组织对污染源监督性监测的统一质量控制考核,并组织不定期的抽查工作。地方实验室比对监测结果与上级政府环境保护主管部门的检查、抽查监测结果不一致时,由上级政府环境保护主管部门确认自动监测数据的有效性。

第七条市政府环境保护主管部门要建立完整的污染源基础信息档案,建立污染源监督性监测数据库。污染源监督性监测数据按季度逐级报送省级环境监测机构,用于监测质量管理工作。

第八条各级政府要保证落实本辖区污染源监测工作的环境监测站的相关工作条件,在人员配置和培训、设备购买和更新、工作和实验用房供给、工作经费保障等方面制定切实可行的计划并予以落实,特别是要将保证直接为减排统计、监测和考核服务的污染源监督性监测费用,补助国控及省控重点污染源自动监控系统的建设和运行费用纳入各级政府财政预算。承担监测任务的各级政府环境监测部门监测方法必须采用国家标准方法或环保行业标准方法,并按照国家和地方技术规范要求实行质量保证和质量控制。

第九条本办法自发布之日起施行。


附件3

信阳市主要污染物总量减排统计办法


第一条为确保“十一五”主要污染物排放量数据准确、及时、可靠,按照《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》（国发〔2007〕36号）和《河南省人民政府关于印发河南省单位生产总值能耗统计指标体系实施办法等六个办法的通知》（豫政〔2008〕8号）,制定本办法。

第二条本办法所称主要污染物排放量,是指化学需氧量（COD）和二氧化硫（SO2）排放量。环境统计污染物排放量包括工业源和生活源污染物排放量,COD和SO2排放量的考核是工业源和生活源污染物排放量的总和。

第三条主要污染物排放量统计制度包括年报、季报和月报。年报主要统计年度污染物排放及治理情况,报告期为1—12月。季报主要统计季度主要污染物排放及治理情况,为总量减排统计和市宏观经济运行分析提供环境数据支持,报告期为1个季度,每个季度结束后5日内将上季度数据上报市环境保护主管部门。为提高年报时效性,各县（区）环境保护主管部门应于次年1月15日前上报年报快报数据。

第四条统计调查按照属地原则进行,即由县级环境保护主管部门负责完成,省、省辖市环境保护监测部门的监测数据应及时反馈给县级环境保护主管部门。工业源污染物排放量根据重点调查单位发表调查和非重点调查单位比率估算;生活源污染物排放量根据城镇常住人口数（或非农业人口数,以2005年口径为准）、燃料煤消耗量等社会统计数据测算。工业源和生活源污染物排放量数据审核、汇总后上报上级环境保护主管部门,并逐级审核、上报至省环境保护主管部门。

第五条本办法所称的年报重点调查单位,是指主要污染物排放量占各地（以县级为基本单位）排污总量（指该地排污申报登记中全部工业企业的排污量,或者将上年环境统计数据库进行动态调整）85%以上的工业企业单位。重点调查单位的筛选工作应在排污申报登记数据变化的基础上逐年进行。筛选出的重点调查单位应与上年的重点调查单位对照比较,分析增、减单位情况并进行适当调整,以保证重点调查数据能够反映排污情况的总体趋势。

季报制度中的国控、省控重点污染源按照省环境保护主管部门公布名单执行,每年动态调整。

第六条重点调查单位污染物排放量可采用监测数据法、物料衡算法、排放系数法进行统计。

监测数据法:重点调查单位原则上都应采用监测数据法计算排污量。重点调查单位统计范围每年动态调整1次,纳入新增企业（不论试生产还是已通过验收,凡造成事实排污超过1个月以上的企业均应纳入统计范围）。对当年关停企业按其当年实际排污天数计算排污量。

物料衡算法:物料衡算法主要适用于火电厂二氧化硫排放量的测算,测算公式为:燃料燃烧二氧化硫排放量=燃料煤消费量×含硫率×0.8×2×（1—脱硫率）。

排放系数法:排放系数法主要适用于化学原料及化学品制造、造纸、金属冶炼、纺织等行业排污量的估算。

以上三种方法中优先使用监测数据法计算排放量。若无监测数据（或监测频次不足）,可根据上述适用范围,火电厂选用物料衡算法,钢铁、化工、造纸、建材、有色、纺织等行业企业选用排放系数法。监测数据法计算所得的排放量数据必须与物料衡算法或排放系数法计算所得的排放量数据相互对照验证,对两种方法得出的排放量差距较大的,须分析原因;对无法解释的,按“取大数”的原则得到污染物的排放量数据。

第七条非重点调查单位污染物排放量,以非重点调查单位的排污总量作为估算的对比基数,采取比率估算的方法,即按重点调查单位总排污量变化的趋势（指与上年相比,排污量增加或减少的比率）,等比或将比率略作调整,估算出非重点调查单位的污染物排放量。

第八条生活源COD排放量计算公式为:

生活源COD排放量=城镇常住人口数×城镇生活COD产生系数×365-城镇污水处理厂去除的生活COD。

其中,城镇生活COD产生系数取70克/人??日。

生活源SO2排放量计算公式为:

生活源SO2排放量=生活及其他煤炭消费量×含硫率×0.8×2。

第九条环境统计数据质量控制体系主要由《环境统计管理办法》、《环境统计技术规定》、《全国环境统计数据审核办法》等规定组成。各县（区）在数据上报前,由县（区）环境、统计、发展改革等部门组成联合会审小组,根据本地经济发展趋势和环境污染状况,联合对数据质量进行审核。

重点源的环境统计数据由企业负责填报,市、县两级环境保护主管部门负责审核,如发现问题要求企业改正,并重新填报。市、县两级环境保护主管部门对本级环境统计数据负责,市环境保护主管部门对县级环境保护主管部门上报的统计数据进行审核。县级环境保护主管部门应按照市级环境保护主管部门审核结果认真复核重点调查单位报表填报数据,并重新评估非重点调查单位污染物排放量。

第十条按照排放强度法对统计数据进行核算（详见附件）。

第十一条在排放强度法中使用生产总值（GDP）核算各地COD排放量时,用监测与监察系数对计算结果进行校正;在排放强度法中使用耗煤量核算各地SO2排放量时,用监察系数对SO2排放量计算结果进行校正。校正方法和校正系数由省环境保护主管部门根据年度监测与监察情况确定（详见附件）。

第十二条各县（区）环境保护主管部门按照本办法要求对年报快报数据进行核算,核算结果与核算的主要参数一并由市环境保护主管部门上报省环境保护主管部门。经过国家初步复核后的结果,将由省、市环境保护主管部门通报各县（区）。各县（区）应根据实际情况并按照国家最终核定数据,对年报数据进行校核。

第十三条本办法自发布之日起施行。


统计数据的核算与校正

一、COD核算与校正

核算方法:

工业COD排放量=上年工业COD排放量+新增工业COD排放量-新增工业COD削减量。

其中:

新增工业COD排放量=2005年排放强度×上年GDP×扣除低COD排放行业贡献率后的GDP增长率。

2005年排放强度=2005年工业COD排放量/2005年GDP。

扣除低COD排放行业贡献率后的GDP增长率=〔1-（低COD排放行业工业增加值的增量/GDP的增量）〕×GDP增长率

上述增量和增长率均指当年与上年相比。

低COD排放行业包括电力业（火力发电）、黑色金属冶炼业（钢铁）、非金属矿物制品业（建材）、有色金属冶炼业、电器机械及器材制造业、仪器仪表及文化办公用品机械制造业和通讯计算机及其他电子设备制造业七个行业。情况特殊的个别县（区）可以根据情况适当调整。

生活COD排放量=上年生活COD排放量+当年城镇人口增长的COD排放量-当年新增生活COD削减量。校正方法:在排放强度法中使用GDP核算各地COD排放量时,用监测与监察系数对计算结果进行校正:

计算用GDP增长率=当年GDP增长率-监测与监察系数

监测与监察达标率=监测达标企业数/监测企业数×0.5+监察达标企业数/监察企业数×0.5。

其中,监测与监察达标率为100%的,监测与监察系数取值为2%,90%及以上的取1.8%,80%及以上的取1.6%,70%及以上的取1.4%,60%及以上的取1.2%,50%及以上的取1.0%,低于50%的为0。

二、SO2核算与校正

核算方法:

SO2排放量=火电SO2排放量+非电SO2排放量。

其中:

非电SO2排放量=上年非电排放强度×（当年全社会耗煤量-当年电力煤耗量）-当年新增非电工业SO2削减量。
上年非电排放强度=上年非电SO2排放量/（上年全社会耗煤量-上年电力煤耗量）。

当年非电SO2排放量须用主要耗能产品（粗钢、有色、水泥、焦炭等）的排放系数校核,按排放强度和排放系数法估算数据,取大数原则确定非电SO2排放量。

火电SO2排放量=上年火电SO2排放量+当年新增火电SO2排放量-当年新增火电SO2削减量。

当年新增火电SO2排放量:按统计部门快报确定的辖区火力发电量按320克标准煤/千瓦时（或当年火力发电标准煤耗水平）计算发电耗煤量（热电联产供热耗煤量按火电发电量同比增长,没有热电的不考虑）,按辖区平均煤炭硫份确定新增电量导致的SO2产生量,扣去当年新建燃煤机组投产脱硫设施同时运行（要考虑脱硫设施滞后时间）、上年燃煤机组投产脱硫设施滞后于当年运行（上年接转到今年的脱硫设施）形成的SO2削减量。

有条件的地方,特别是开展节能发电调度试点的地方,可以用辖区内分机组火力SO2排放数据库作为审核依据,数据库要有分机组装机容量、发电量和耗煤量和SO2排放量,火力装机容量、发电量和增长速度可利用电力管理部门的火力装机容量指标。

对于燃料油使用量较大的地方,还应核算燃油SO2排放量。

校正方法:

在排放强度法中使用耗煤量核算各地SO2排放量时,用监察系数对SO2排放量计算结果进行校正。

地区SO2排放量=当年核算SO2排放量+Σ企业非正常排放量。

企业非正常排放量=企业SO2产生量×脱硫效率×（1-监察系数）。

发现被检查企业脱硫设施非正常运行一次,监察系数取0.8,非正常运行二次监察系数取0.5,超过两次非正常运行监察系数取0。

脱硫设施非正常运行定义为生产设施运行期间脱硫设施因故未运行而没有向当地政府环境保护主管部门及时报告的、没有按照工艺要求使用脱硫剂的、使用旁路偷排手段等其他违法行为。

数据来源:环境监察系统、国家环境保护督查中心、环境监测系统。

三、有关核算的说明

核算资料。上年主要污染物排放量、耗煤量数据依据上年环境统计资料。GDP、有关行业的工业增加值、城镇人口增长率使用国家统计部门公布的数据。没有公布数据的,以各县（区）统计部门初步数为准。以上初步数应与统计部门协商一致后使用。

削减量核算原则。当年主要污染物新增削减量,以各县（区）污染治理设施实际削减量为依据测算。

关停企业减少的COD排放量以上年纳入环境统计数据库的企业的排放量减去其当年实际排污量所得。关闭小火电计算SO2减排量,减排量=上年关闭机组SO2排放量×（1-当年发电量/上年发电量）;淘汰有烧结机的小钢铁,计算SO2减排量。其他行业淘汰落后产能,在环境统计中有名单的计算减排量,没有名单的不计算。

企业污染治理设施污染物削减量:上年度纳入环境统计的企业新建污染治理设施通过调试期后并连续稳定运行的,其去除量从通过调试期的第二个月算起,计算本年实际运行时间（停运和非正常运行时间扣除）及污染物削减量。

城镇污水处理厂污染物去除量:新建成污水处理厂污染物去除量的核算方法与企业污染治理设施污染物削减量核算方法相同。对于现有污水处理厂增加污水处理量的,必须说明情况。增加量以新建管网的验收报告为依据（或以新建管网相关佐证材料为依据）,核算时间以通过验收的第二个月算起。

当年新增火电SO2削减量:包括当年新投运的老机组脱硫设施削减和上年投产老机组脱硫以及隔年投产脱硫机组当年多削减的量。当年新增非火电SO2削减量:指连续稳定减排SO2的工程措施,包括2005年企业的烧结机和冶炼等烟气脱硫工程脱硫、炼焦脱硫工程、煤改气工程、与省或国家环境保护主管部门联网的循环流化床、集中供热等脱硫措施形成的SO2削减量。企业通过技术改造、搬迁或拆除锅炉等措施减少的SO2排放量要有详细的技术资料支持。