论内幕交易罪的行为样态及立法完善

曾琳


内容摘要：完善和发展我国证券市场，需要进一步加强对内幕交易行为的控制和防范。本文通过比较各国关于内幕交易行为样态的规定，从内幕交易的概念入手，研究内幕交易行为样态的范围，分析利用、泄露、建议、短线交易四种内幕交易行为类型的特点，并针对我国内幕交易立法中存在的诸多问题，提出完善我国内幕交易罪的立法建议。
关键词：内幕交易 利用 泄露 建议 短线交易

近年来，随着我国证券业的逐步发展，内幕交易犯罪也呈上升趋势，如果不加防范，将严重破坏 “公开、公平、公正”为原则的信息保密制度，扰乱证券市场的正常秩序，在少数内幕信息的知情人获取暴利的同时，让更多不知情的投资者遭受重大损失，最终的结果是投资者对证券市场失去了信心，导致了证券市场的一泻千里。刑法中的行为是犯罪的核心，因此，加强对内幕交易罪控制的关键在于对内幕交易行为的制约。然而，对于什么是内幕交易行为，理论和实践中仍有争议，我国《刑法》对内幕交易罪的规定也存在诸多问题，需要对其作进一步的分析研究。
一、内幕交易罪行为样态的范围
（一） 内幕交易的含义
内幕交易作为证券市场的一种伴生现象，是证券交易双方信息不对称的必然结果。那么，什么是内幕交易呢？这个问题是一切有关内幕交易理论的逻辑起点，也是研究本罪行为样态所要解决的前提条件。美国是最早制定反内幕交易法的国家，但是其并没有对内幕交易作出定义，根据布莱克词典解释，内幕交易（insider trading）是指公司的职员、董事和持有公司10％以上股份的登记在册的股东买入或卖出该公司证券的行为，而这些交易行为必须每月向证监会报告。（1）欧盟1989年4月20日签订的“反内幕交易公约”（the Convention on Insider Trading）的第一章第一条对内幕交易作了如下定义：“证券发行公司的董事会主席或成员、管理和监督机构、有授权的代理人及公司雇员，故意利用尚未公开、可能对证券市场有重要影响、认为可以保障其本人或第三人特权的信息，在有组织的证券市场进行的‘非常操作’”。（2）我国法律并未对内幕交易作定义，学者对内幕交易的定义也不尽统一，如有的学者从行为的不当性角度指出，“内幕交易又称内部交易、内线交易，是指掌握内幕信息的人滥用信息优势实施的证券欺诈行为，即在证券发行、交易过程中，内幕人员或者非内幕人员围绕有关的内幕信息所实施的欺诈行为”。（3）有的学者强调行为的违法性，认为“内幕交易是指证券交易内幕信息的知情人员或者非法获取证券交易内幕信息的人员，在涉及证券的发行、交易或者其他对证券价格有重大影响的信息尚未公开前，买入或卖出该证券，或者泄露该信息的行为。”（4）由于人们对构成内幕交易诸要素的内容和范围还存在分歧，因此内幕交易的概念并没有权威和统一的定义，但我们仍可以从中总结出一些具有普遍意义的结论：其一，内幕交易首先必须是一种与证券交易相关的行为，行为人或是自己对证券进行买卖，或是参与他人对证券的买卖；其二，内幕交易涉及的交易者的身份特殊，行为人必须是与内幕信息有关联的人士，或是直接掌握，或是间接得知；其三，交易双方缺乏信息的对等性（接触的平等和占有的平等），交易者所凭借的条件是未公开的能够影响证券价格的内部信息；其四，内幕交易发生的场所不限于上市公司股票的证券交易市场，还包括场外交易。综上，我们可以把内幕交易界定为：掌握未公开而对证券价格有重大影响的内幕信息的人，利用该信息从事证券交易或使他人从事证券交易的行为。其既包括内幕人员自己实施证券交易行为，也包括将内幕信息泄露给他人或建议他人进行证券交易的行为。
（二） 广义的内幕交易行为与狭义的内幕交易行为
由于人们对内幕交易要素的认识难以达到统一，反映在证券交易立法上则主要有两种对内幕交易行为的控制模式。第一种是以美国为代表的对广义内幕交易行为控制模式，包括行为人知悉公司内幕信息且从事证券交易或其他有偿转让行为，泄露内幕信息或建议他人买卖证券的行为，以及短线交易行为，即证券交易法第16条b款规定的公司的主要受益股东、董事或者官员在6个月的任何时间内购买和出售该发行人股票的行为。受美国这种立法影响的国家还有日本和我国台湾地区。如日本现行的证券交易法规定的内幕交易包括三种：一是公司内幕人利用未公开的内幕信息进行有关证券的买卖；二是收购要约人内幕人利用未公开的有关收购要约信息买卖证券，三是短线交易行为，即公司的高级职员和主要股东不得就其在该公司之股份，于买进股份后六个月内即行卖出，或卖出股份后六个月内即行买进。又如我国台湾地区《证券交易法》第157条内幕交易行为规定了禁止董事、监事、经理人员及持有股份占该公司发行股份5％以上的股东在6个月内的短线交易行为以及获悉内幕信息之人在该信息未公布前买入或卖出该公司之股票的行为。以英国、德国为代表的欧盟国家则采取狭义的内幕交易行为概念进行立法。如英国禁止内幕人利用内幕信息进行买卖，禁止在内幕信息的基础上为第三人提供咨询或推荐，禁止传播内幕信息。又如德国现行的证券交易法第14条规定内幕人禁止如下行为：1、利用其所得内幕事实以自营或受他人委托方式或者为他人购买或转让内幕人证券；2、未经授权将内幕人事实告知他人或使他人购买得知；3、基于其所得知的内幕人事实建议他人购买或转让内幕人证券。禁止知悉内幕事实的第三人利用此种信息自营或受他人委托方式或者为他人购买或转让内幕人证券。
从上述罗列的种种规定，我们可以得出两个结论：首先，无论是广义的内幕交易行为控制模式还是狭义的内幕交易行为控制模式，凡是对泄露内幕信息行为进行控制的国家和地区，均把泄露内幕信息行为视为内幕交易罪范围内的行为方式之一，而未设置泄露内幕信息之罪名；其次，采取广义的限制内幕交易行为和采取狭义的限制内幕交易行为的主要区别在于是否把短线交易行为纳入内幕交易的范畴，即要么直接把短线交易视为内幕交易行为，要么对短线交易作另行的规定。对于第一个结论，我们认为，我国刑法与他国规定不同，将泄露内幕信息罪设置为与内幕交易罪并列的选择性罪名的原因主要根源于中西方思维习惯的差异。按照汉语传统的思维模式，既然称之为内幕交易，行为人一定要有交易行为，如果行为人只实施了泄露内幕信息的行为而没有进行证券交易，则只能对其泄露内幕信息的行为负责；西方国家习惯用发散性思维联想问题，认为正是因为行为人泄露了内幕信息，才引起信息接受人利用该信息进行证券交易（假定人都具有趋利性），泄密与交易之间具有必然的因果关系，因此这种泄密行为就是一种内幕交易行为。虽然罪名的内容实质上并无太大差异，但是从精练罪名的角度出发，我们完全可以就将泄密行为规定为内幕交易。对于第二个结论，我们认为，在判断短线交易是否构成内幕交易行为之前，有必要先对内幕交易行为的特点作分析。首先，内幕交易是一种证券投机行为，行为人利用了证券信息公开前与证券价格反映之间的时间差，是一种谋取私利的行为；其次，内幕交易是一种交易欺诈行为，内幕人员在不告知其交易相对人真相的情况下，用并不代表证券实际价格的证券与之进行交易；再次，内幕交易是一种不正当竞争行为，内幕人员利用了本不属于自己所有的内幕信息，以不当利用公司职务或工作便利为条件，实质上剥夺了普通投资者平等获得信息的机会；最后，内幕交易是一种损害社会公共利益的行为，其损害了证券市场的运行效率，造成市场运行成本的增加，打击了投资者的信心，危害了证券市场的安全。（5）所谓短线交易（short-swing trading），是指公司特定的内部人员在买入证券后，在短期内（通常限定为6个月）再行卖出；或在卖出证券后，再行买入的行为。短线交易完全符合上述内幕交易行为的特点，它是董事、监事、大股东等凭借其对公司的控制权投机取巧，不当利用内幕信息的欺诈性证券交易行为，最初对短线交易立法的目的也正是为了防止这种行为的发生，以维护投资大众对市场的信心和市场交易的公平。与狭义的内幕交易行为相比，控制短线交易是一种事前防范机制，它假定公司内幕人都会利用内幕信息进行投机性交易以牟利，采取无过错归责原则，避开了在指控中难以取证的问题。狭义的内幕交易行为，则要求证明行为人主观上明知其利用的信息是内幕信息，采取过错归责原则。由此可见，两者的主要差别只是对行为人主观过错的刑事证明要求上的不同，本质上并无区别，都是一种滥用内幕信息的交易行为，为各国证券立法所规范。因此，为了全面分析内幕交易行为样态，揭示其行为特点，本文采取广义的内幕交易行为说，将短线交易行为作为内幕交易的一种表现方式进行研究和探讨。
二、内幕交易罪行为样态的具体表现
（一）获取内幕信息的手段
获取证券交易的内幕信息是内幕交易的前提条件，如果没有这个前提，行为人的交易就是一种合法的交易。因此，在探讨内幕交易的行为样态之前，我们有必要对获取内幕信息的手段作分析。尽管采取不同的划分标准，内幕人员就会有不同的分类，但从内幕人员与内幕信息的接触或获取方式来看，可以将内幕人员划分为以下两类。
1、第一类内幕人员的合法获知
第一类内幕人员，虽然各国称谓不同，但所指大体相同。如我国法律将第一类内幕人员规定为证券内幕交易知情人员（6），美国则包括传统内幕人（Traditional Insider）和临时内幕人（Temporary Insider）两类，即公司董事、监察人以及公司内具有控制权之股东和来自公司外部但与公司有一定业务关系（含服务关系）的人员。欧共体则称之为第一内幕人（primary insiders），包括任何因为其作为发行人的行政管理机构、经营机构和监督机构的成员而获得内幕信息的人员；因为持有发行人股份而获得内幕信息的任何人以及因雇佣关系、职业或履行其职责而获得内幕信息的人。可见，无论是我国规定的证券交易的知情人员还是美国的传统交易人、临时交易人或是欧共体所称的第一内幕人，其获知内幕信息的手段均是通过法律许可的合法途径：其一，公司的董事、监事、经理等高级管理人员和持股超过5％以上的股东凭借其作为公司决策层的特殊地位，通过董事会或股东大会直接接触到内幕信息，甚至参与制定内幕信息的具体内容；其二，担任公司某些职务的人员，如会计、投资顾问等，由于职务或业务的需要，需要执行内幕信息的具体内容，由此获知内幕信息；其三，证券监督管理机构、登记结算机构、交易服务机构的有关工作人员虽然不是公司的内部人员，但是可以通过对该公司的监管、登记结算、提供会计或法律服务了解到该公司尚未公开的内幕信息。由此可见，以上人员都是在职责范围之内为正常开展工作而必须接触内幕信息的情况下获取的，如果行为人不是通过合法的职务或业务关系，而是非法地利用职务之便，或者超越职务权限获取内幕信息的，就并非本处探讨的第一类内幕人员的合法获知。
2、 第二类内幕人员的非法获取
第二类内幕人员，是指我国法律规定的非证券内幕信息知情人员，即内幕信息知情人员之外的，不是基于职务或者业务关系，而是通过非法手段获取证券内幕信息的人员。美国把该类人员称之为消息受领人（Tippee），即从内幕人泄露内幕信息行为中获取内幕信息的人。欧共体国家则定义为第二内幕人（secondary insiders），即通过直接或间接的渠道占有内幕信息的除第一内幕人以外的其他人。第二类内幕人员非法获取内幕信息的手段通常包括秘密窃取、骗取、偷听、监听、行贿、胁迫、私下交易等等方式从知情人员处套取、索取，从手段本身来看，是积极的且具有非法性。那么，如果手段本身是消极的且并无非法性可言呢？如第一类内幕人的主动告知，或者无意中听见他人讨论内幕信息，或者拾得他人遗失的内幕信息资料等方式获得内幕信息的情况是否属于“非法获取”呢？ 我们认为，对“非法获取”的界定应该趋于宽泛，而不宜过窄。首先，“非法获得”的内涵应指“不该知道而知道”，“不该知道”指行为人与内幕信息之间并无的职务或业务上的信赖关系，其属于被法律法规禁止接触或获取证券交易内幕信息的人员；“不该知道而知道”本身就是对特定范围内幕信息知情权的违背。其次，行为人采取非法手段获得内幕信息并不构成本罪，这只是构成本罪的前提条件，还需要行为人进一步非法利用该信息。如果无意获取内幕信息是合法手段，那么其后故意利用该信息交易或再泄露信息，就缺少本罪规定的非法获取内幕信息的要件。因此，不管非内幕信息知情人员是采取什么样的方式，只要最终的结果是获得了其不该知悉的内幕信息，就属于第二类内幕人员的“非法获取”。
（二）内幕交易的具体行为样态分析
1、 我国内幕交易行为样态的现状分析
我国证监会公布处罚的内幕交易行为要素特征1993.10－2001.4（7）

案 例 简 称 行 为 主 体 行为类型 内 幕 信 息
1、华阳公司、龙岗公司案 大股东 短线交易 公司收购
2、农行襄樊上证案 证券公司 利 用 公司收购
3、张家界旅游公司案 上市公司 利 用 送股协议
4、王川案 上市公司高级管理人员 利 用 公司收购
5、戴礼辉案 上市公司高级管理人员 利 用 公司重组
6、俞梦文案 上市公司中级管理人员 利 用 公司重组
7、轻骑集团案 上市公司 利 用 年度报告协议收购
8、南方证券、北大车行案 证券公司、上市公司 泄露利用 增资配股重大投资
9、高法山案 大股东高级管理人员 利 用 协议收购

从上述反映近年来我国证监会公布处罚的内幕交易行为的图表来看，我们可以得出我国内幕交易行为样态主要有以下几个特点；其一，行为主体的绝大部分集中在第一类内幕人员，即大股东和高级管理人员（董事、监事、经理等），法人作为行为主体所占比重较大（40％），可见第一类内幕人员较第二类内幕人员更易滥用内幕信息；其二，内幕交易的主要行为类型是行为人直接利用内幕信息进行证券交易，占行为方式的83％，主要是因为该类行为方式更能直接获益或避免可能遭受的损失，与内幕交易的牟利性密切相连；其三，行为发生的时间多集中在公司收购、兼并过程中，这与我国频繁的上市公司与其集团公司或者子公司之间的资产重组有关。据此，我们认为，控制内幕交易行为的重心应放在监控公司资产重组过程中的第一类内幕人员利用内幕信息进行证券交易的行为。
2、内幕交易行为样态的类型
（1）利用行为
如上所述，利用内幕信息进行证券买卖的行为是内幕交易行为中最常见的类型。其行为主体包括第一类内幕人员和第二类内幕人员。“利用”是指行为人在涉及证券的发行、交易或者其他对证券交易价格有重大影响的信息尚未正式公开前，利用自己所知道的内幕信息，掌握有利的条件和时机，进行证券的买入或者卖出。这里的买入或者卖出证券的行为有以下两个特点：其一，买卖包括以自己的名义买卖，与他人合伙买卖，借他人名义或他人证券户头买卖，或者受他人之托为他人买卖。其二，买卖应作广义理解，包括直接的买卖和间接的买卖，前者是指转移证券所有权的买卖行为，包括现金交易和非现金交易，如互换证券；后者是指不转移证券所有权的交易，如通过证券的出借赚取利润。可以预计，随着我国证券市场的发展和加入WTO后证券行业的多元化业务的要求，间接买卖行为将越来越多，因此，我们更应加强对间接买卖行为的防范和控制。
这里需要探讨的是，如果行为人在获知内幕信息后，本欲购买该公司证券却不再买入或者本打算抛出该证券却不再抛出，因此避免了可能遭受的损失，对这种不作为的行为应如何认定呢？我们认为，该行为不构成内幕交易的买卖行为。首先，内幕交易的买入或卖出是一种积极的行为方式，采取的是一种主动出击的姿态，而不买或不卖是一种消极的行为方式，其并未进入到交易领域；其次，行为人利用内幕信息进行交易，危害性不仅仅在于行为人违反了公平竞争的原则，获得不正当利益或使自己避免了损失，更重要的是破坏了证券交易的正常运行秩序，甚至引起价格和交易量的异常波动。而不买或不卖的行为只是行为人自己避免了可能遭受的损失，只存在受益人即行为人本身，证券市场并未受到不良影响。最后，从司法实践的角度来看，对不作为方式定罪的可行度较低，因为行为人没有买入或卖出证券的积极作为，很难判断其是否利用获知的内幕信息改变了投资的主观决定，证明难度较大。因此，内幕交易罪中的“利用”仅限于积极的证券交易行为。
（2）泄露内幕信息
行为人泄露内幕信息，是指行为人将处于保密状态的内幕信息公开化，通过明示、暗示、书面或口头等方式，透露、提供给不应知悉该信息的人员，使信息受领人利用内幕信息买卖证券。该行为既包括公开范围上的泄露，即将内幕信息告知不应或无权知道该信息的人员；也包括时间范围上的泄露，即在保密期届满前解密，让可以知悉或有权知悉的人员提前知悉。泄露的内容是使受领人得知可以作为证券交易依据的内幕信息的全部或主要事实，如果只是透露一点风声，不能作为受领人进行证券投资依据的，就不构成泄露行为。泄露内幕信息包括“泄密”和“再泄密”两种行为方式。其中，“泄密”是指第一类内幕人员直接将其掌握的内幕信息泄露给第二类内幕人员；“再泄密”，是指第二类内幕人员在获取内幕信息后，又将该内幕信息泄露给他人。“再泄密”行为往往在传播面广泛的内幕交易中扮演重要的角色。如美国自1934年证监会成立以来最大的“IBM收购莲花公司内幕交易案”中，涉及的24名被告中只有一名直接来源于泄密者劳伦•卡双乐，最远的被告离劳伦相隔6层之远。之所以将泄露内幕信息作为犯罪处理，原因在于与直接买卖证券相比，虽然泄露者本人不一定有直接的证券买卖行为，但通过为他人提供内幕信息，间接地参与了证券交易，而且泄露内幕信息的行为对证券市场、投资者及发行人所造成的损害，往往更为严重。因为，内幕信息的知悉人员一般人数较少，财力有限，买卖证券数量不会太大；而泄露内幕信息则可能在受领人之间辗转告知，使得参与证券买卖的人数和交易量剧增，从而引起严重后果。
如前面所谈到的，非内幕人员获取内幕信息的手段包括积极地主动获知和消极地被动接受，因此，有的学者提出，对于主动积极获取内幕信息的非内幕人员，负有不得利用该信息并保密的义务，泄露内幕信息按本罪处理；对于消极的内幕信息获取者，不存在着承担保密义务的问题，因而不应当认定为本罪。（8）笔者认为，不管非内幕人员是积极还是消极地获取内幕信息，其泄密行为均构成本罪。首先，从承担保密义务的责任来看，并不以行为人获取内幕信息的方式是积极的或消极的为划分手段。不应知悉内幕信息的人员从获取内幕信息的那一刻起就应承担保密的义务，因为不管其获取内幕信息的途径怎样，最终的结果是得知了内幕信息的内容。其次，从泄露内幕信息引起严重后果的因果关系来看，直接原因在于行为人的泄密，如果没有行为人的泄密行为，就没有其后一系列的严重后果。最后，从行为人的主观故意来看，虽然行为人并非积极、主动地获取内幕信息，但是其在明知是内幕信息之后，而故意泄露给他人，主观恶意程度与其他泄露者并无不同。因此，行为人得知内幕信息的方式是积极或是消极与否，并影响行为人构成泄露内幕信息罪。
（3）建议他人
“建议”行为是指行为人在其获知的内幕信息的基础上建议他人进行证券交易的行为，如提出交易时机、交易证券种类、交易证券的价位、交易量的大小等，他人根据其建议进行了相关证券的买入或卖出。从建议行为的行为特征来看，首先，区别于正当的证券交易咨询或推荐意见，虽然两者的行为要素都包括对证券市场的发展、变化的态势尤其是证券市场价格的走势进行判断、评论、对比、分析以及做出预言性的估价，但建议行为利用的是其掌握的未公开的内幕信息，而后者运用的是公开的信息和资料；其次，建议行为是一种纵使或促使他人进行相关证券交易的行为，被建议者或者根本没有交易证券的意图，或者没有交易该种证券的意图，或者在交易量和交易价格上不确定，行为人的建议起到鼓励、推动和指导的作用；最后，从建议行为导致的结果来看，是借他人之手进行证券交易的行为（当然，不排除建议者自己也交易行为），扩大了利用内幕信息进行证券交易的范围，对证券市场造成更加严重的破坏。
虽然学者们在建议的行为特征上达到了共识，但对于建议的内容是否要求将内幕信息的具体内容告知被建议者，却有不同的主张。如有的学者认为，建议的内容应包括内幕信息的内容。（9）有的学者则持否定意见，认为相当一部分内幕人员为规避法律，不是将内幕信息直接告诉其亲友，而是仅仅对其亲友所进行的证券交易行为提出倾向性意见，由于行为人职务或地位的特殊性，使得行为人根本无须说明其提出这一建议的理由，其亲友也是心领神会。（10）笔者赞成后一种观点。首先，知情人员利用已知的内幕信息，建议他人交易证券的行为落脚点不在于是否告诉被建议人内幕信息的具体内容，而在于行为人确实利用了内幕信息，而被建议人也确实按照其建议进入了证券交易领域，买入或卖出该证券，这样就构成了一个完整意义上的内幕交易行为。其次，从司法实践方面看，有些专业性较强的内幕信息对证券市场的影响往往需要一个认知的过程，被建议人即使得知内幕信息的具体内容，一时也很难做出判断。行为人常常是直接做出如何买入或卖出的明示或暗示的建议。因此，对于此类虽然没有明确告知内幕信息具体内容，但实质却与告知信息具体内容产生的结果无异的行为也应认定为内幕交易。
（4）短线交易
短线交易是一种推定的利用内幕信息在特定时期内进行证券交易的行为。其时间限制通常规定为6个月，这是由证券市场的信息消化能力和交易规律决定的，也与短线交易追求短期投机利益的性质有关。从各国对短线交易的规定来看，其行为特征主要包括以下三个方面。其一，构成短线交易的行为必须包括一组买进和卖出行为，即在6个月内，在两个时点上进行了两次方向相反的交易。买入和卖出两个行为缺一不可，必须同时具备。如果在法定时期内连续进行的交易方向相同，或者只有卖出或买入一个行为，均不可能构成短线交易。因此，有的学者认为，“我国的《证券法》第39条、第42条、第79条对短线交易主体范围和禁止期限等作了进一步规定。”是一种错误的理解。（13）我国《证券法》只有第42条才是对短线交易的规定，第39条和第79条规定的“不得买卖该种股票”是指行为人在法定期限内不得实施卖出或买入该种股票的任一行为，即包括对单向行为在内的交易行为的限制，并非我们这里所谈的对双向行为进行限制的短线交易。其二，短线交易的对象包括常规交易和非常规交易，前者是指以现金买卖股票的交易，后者是指以股票交换、债转股或公司合并等以换发新的股票。随着我国证券市场的发展，非常规交易方式将大量出现，因此需要突破将交易限于常规交易的传统观点，将交易面扩大到互换公司股票、可转换公司之债、公司合并并取得之股票、质押股票的出售等范围。许多国家和地区短线交易的对象不仅包括集中交易市场交易的上市公司的股票，还包括场外交易的公司股票，这也代表了对短线交易的一种立法趋势。其三，短线交易过去因行为人的主体不同而有所区别，现在则趋向于同一。如早期的美国联邦最高法院认为，股东获取内幕信息的能力没有董事、监事、经理等高级管理人员强，因此要采取不同的标准，如果行为人是公司的董事、监事、经理等高级管理人员，只要在实施证券交易卖出或买入行为的任何一端时具有董事、监事、经理等高级管理人员资格和身份，就构成短线交易行为；如果行为人是公司的大股东，则要求在实施证券交易卖出或买入行为两端都具有大股东主体身份。但目前美国通过联邦立法推翻了最高法院的解释，统一了股东和董事、监事、经理等高级管理人员的认定标准，认为他们在进行该股票的买进和卖出时获取内幕信息的机会和能力并无差异，只要在交易的一端具有该类资格和身份，就构成短线交易行为。
四川省人民政府


四川省人民政府关于印发四川省市县政府依法行政评估指标的通知

川府发[2011]6号

　

各市（州）、县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：

　　《四川省市县政府依法行政评估指标》已经四川省人民政府第75次常务会议审议同意，现印发你们，请认真贯彻执行。

　　全面推进依法行政，努力建设法治政府，是《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）确立的目标。建设法治政府的核心是依法行政。制定和实施《四川省市县政府依法行政评估指标》(以下简称《评估指标》)是我省深入贯彻落实科学发展观、全面推进依法行政，建设法治政府的重要举措，必将有利于规范政府行政行为、创新政府管理方式、提高政府行政效能，有利于提高各级政府依法行政水平、加快法治政府建设进程。

　　各级人民政府要采取切实有效措施，抓好《评估指标》的学习宣传，使行政机关工作人员尤其是市县政府领导干部全面掌握各项指标的基本要求和主要任务，将依法行政工作纳入本级政府目标考核、绩效考核评价体系，通过自我评价、上一级人民政府评价、社会评价和第三方评价相结合的方式，实现对市县政府依法行政能力、水平和成效的综合评估。要选择推进依法行政工作基础较好的示范县（市、区）、示范乡（镇）探索推进依法行政工作的有效途径和方法。各级政府的行政首长要对本地依法行政工作负总责，切实承担起全面推进依法行政领导责任。各级政府法制工作机构要认真做好相关工作，推动《评估指标》的全面贯彻落实。

　　各级政府要及时总结贯彻落实《评估指标》、推进依法行政的经验、做法，并将有关情况和问题及时向省政府报告。

　　

　　

　　四川省市县政府依法行政评估指标

　　

　　一、规范行政决策

　　基本要求：完善行政决策机制，实现依法决策、科学决策、民主决策。科学界定行政决策权限，明确重大行政决策范围，将公共政策公众参与、重大决策专家咨询论证、社会稳定风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为决策的必经程序。

　　1.坚持合法性审查。重大行政决策须经法制机构就决策事项是否符合法定权限、拟制过程是否符合法定程序以及决策内容是否合法等方面进行合法性审查。

　　2.公开听取意见。制定与群众切身利益密切相关、对经济社会发展可能产生重大影响或对群众切身利益可能产生影响的行政决策事项前，向社会公开征求意见或向有利害关系的群体公开征求意见，并组织相关部门、专家进行可行性论证和社会稳定风险评估。

　　3.重大决策集体审定。规范性文件和重大行政决策由负责人集体审议决定，提请审议时须具备必经程序形成的材料。

　　二、提升公共服务

　　基本要求：推进公共服务高效、规范、透明，促进公共服务公平化、便民化。简化审批程序，提高审批效率；完善公开办事制度，提高工作透明度和公信力；完善公开方式和载体，拓宽公众获取信息的渠道。

　　4.行政审批规范。行政审批制度落实、流程优化、时限明确，按时办结率100%。

　　5.服务网络完善。乡（镇、街道）、村（社区）公共服务职责清晰、明确，工作流程规范、高效、便捷、透明，便民服务体系健全，服务制度落实。

　　6.政府信息依法公开。公开范围、方式、时限明确，内容准确。涉及公众利益或社会公共事务的会议主要内容在会议结束后24小时内公开发布，政府文件在印发后3个工作日内公开发布；有政府与公众互动的平台和机制。

　　三、改进行政执法

　　基本要求：推进行政执法体制机制创新，实现行政执法规范、公正、文明。严格落实行政执法责任制，提高行政执法效能，规范自由裁量行为，着力解决不作为、慢作为、滥作为等问题。

　　7.执法主体正确。依法界定行政执法主体。执法依据、职责权限、执法人员资格信息公开。执法人员资格管理制度和亮证执法制度落实。

　　8.执法行为规范。严格依法履行执法职责，遵守执法程序。建立健全要求具体、期限明确、责任落实的执法流程标准和执法目标。

　　9.执法方式适当。坚持处罚与教育相结合，推行说理式执法方式。行政处罚、行政强制措施适用正确、适当。建立行政指导、行政协商等非强制执法机制。

　　四、有效化解争议纠纷

　　基本要求：创新矛盾纠纷化解机制，行政复议、行政调解在解决社会矛盾中的作用得到充分发挥。

　　10.创新发展行政复议。建立公正、高效、便民的行政复议审理机制，实施行政复议规范化建设。符合法定条件的行政复议申请按时受理率100%，按时办结率100%。

　　11.行政调解制度健全。按照依法、自愿、有效的原则建立健全行政调解机制、开展行政调解工作，与人民调解、司法调解衔接协调。

　　12.行政投诉处理制度健全。投诉渠道畅通，案件受理及时、处理程序规范、责任落实。符合法定条件的行政投诉事项按时受理率100%，按时办结率90％以上。

　　五、自觉接受监督

　　基本要求：完善行政监督机制，构建有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿的格局。依法接受监督。内部层级监督和监察、审计等专门监督到位。　

　　13.依法接受人大、政协和司法机关监督。每年向同级人大常委会专项报告依法行政工作情况；自觉接受政协民主监督，主动听取意见和建议；自觉接受司法监督，行政诉讼出庭应诉率100％，判决裁定依法履行率100％。

　　14.自觉接受公众和舆论监督。通过建立网络互动平台、开通专线电话、设置举报箱和意见箱等形式，听取公众的意见和建议，对反映的问题依法及时处理。

　　15.备案审查制度落实。规章、规范性文件报备率100%。重大行政处罚和重大行政强制措施按要求报送备案。

　　六、落实保障措施

　　基本要求：完善领导干部集体学法、公务员定期培训、干部任前法制考核和违法行为责任追究制度，形成促进依法行政的保障机制。强化行政首长作为推进依法行政第一责任人的责任，实现依法行政任务与改革发展稳定任务一起部署、一起落实、一起考核。

　　16.领导体制机制健全。政府常务会每年至少2次听取依法行政工作汇报。领导干部任前依法行政知识考查和测试制度、行政执法人员依法行政知识和法律知识定期培训考试制度、依法行政工作表彰奖励制度落实。

　　17.责任追究制度落实。因行为违法、不当或不作为导致发生重大责任事故、事件或造成严重后果的有关负责人或直接责任人依法依纪受到责任追究。

　　18.纳入政府绩效管理。依法行政工作纳入政府工作考核和绩效管理并将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。政府法制机构健全，人员配备与工作任务相适应。

　　

　　附件：1.四川省市县政府依法行政评估指标细则

　　2.四川省市县政府依法行政评估办法

　　

　　

　　附件1

　　

　　四川省市县政府依法行政评估指标细则

　　

　　一、规范行政决策（16分）

　　1.坚持合法性审查。重大行政决策须经法制机构就决策事项是否符合法定权限、拟制过程是否符合法定程序以及决策内容是否合法等方面进行合法性审查。（5分）

　　2.公开听取意见。制定与群众切身利益密切相关、对经济社会发展可能产生重大影响或者对群众切身利益可能产生影响的行政决策事项之前，向社会公开征求意见或者向有利害关系的群体公开征求意见，并组织相关部门、专家进行可行性论证和社会稳定风险评估。（6分）

　　（1）向社会公开征求意见、听取利害关系人意见和专家咨询论证的范围、形式、程序有明确规定。（2分）

　　（2）制定听证规则，规范听证程序，对听证代表的遴选方式、名额分配和听证意见建议的处理办法有明确规定。（2分）

　　（3）建立重大行政决策社会稳定风险评估机制，对风险评估的范围、评估方式、风险等级的划定、风险评估结果的运用有明确规定。（2分）

　　3.重大决策集体审定。规范性文件和重大行政决策由负责人集体审议决定，提请审议时须具备必经程序形成的材料。（5分）

　　（1）集体审议决定事项范围明确、制度完善。（2分）

　　（2）专业性较强的事项，有专家的意见；与群众切身利益密切相关或者对经济社会发展可能产生重大影响的，有征求意见报告、专家论证报告、风险评估报告、风险化解处置预案、合法性审查报告、集体讨论决定等。（3分）

　　二、提升公共服务（16分）

　　4.行政审批规范。行政审批制度落实、流程优化、时限明确，按时办结率100%。（6分）

　　（1）行政审批项目实行动态管理。（2分）

　　（2）行政审批首问负责制、限时办结制、责任追究制“三项制度”落实。（2分）

　　（3）政务服务中心标准化建设达标。（2分）

　　5.服务网络完善。乡（镇、街道）、村（社区）公共服务职责清晰、明确，工作流程规范、高效、便捷、透明，便民服务体系健全，服务制度落实。（4分）

　　6.政府信息依法公开。公开范围、方式、时限明确，内容准确。涉及公众利益或者社会公共事务的会议主要内容在会议结束后24小时内公开发布，政府文件在印发后3个工作日内公开发布；有政府与公众互动的平台和机制。（6分）

　　（1）政府信息公开工作制度健全，对公开的范围、方式、程序以及工作考核、社会评议、年度报告、责任追究等有明确规定，并向社会公布。（2分）

　　（2）按法定时限公开政府信息，依法办理依申请的公开政府信息。（2分）

　　（3）信息公开载体和查询方式便民。（2分）

　　三、改进行政执法（20分）

　　7.执法主体正确。依法界定行政执法主体。执法依据、职责权限、执法人员资格信息公开。执法人员资格管理制度和亮证执法制度落实。（6分）

　　（1）行政执法主体及其执法依据、执法职权在政府门户网站长期公开并及时更新。（2分）

　　（2）行政执法人员资格符合相关规定并亮证执法。（2分）

　　（3）建立行政执法人员资格信息查询系统，方便公众查询监督。（2分）

　　8.执法行为规范。严格依法履行执法职责，遵守执法程序。建立健全要求具体、期限明确、责任落实的执法流程标准和执法目标。（8分）

　　（1）行政执法目标任务明确，无行政不作为、慢作为、滥作为行为发生。（2分）

　　（2）行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法行为运行流程规范透明。（2分）

　　（3）行政执法告知、说明理由、回避、调查取证、听证、集体决定等制度健全。（2分）

　　（4）行政执法案卷完整、系统，管理规范。（2分）

　　9.执法方式适当。坚持处罚与教育相结合，推行说理式执法方式。行政处罚、行政强制措施适用正确、适当。建立行政指导、行政协商等非强制执法机制。（6分）

　　（1）行政处罚自由裁量规范和标准有明确规定，并严格执行。（2分）

　　（2）无“以罚代法”、“钓鱼执法”、“养鱼执法”等行为发生。（2分）

　　（3）探索建立柔性行政执法方式。（2分）

　　四、有效化解争议纠纷（16分）

　　10.创新发展行政复议。建立公正、高效、便民的行政复议审理机制，实施行政复议规范化建设。符合法定条件的行政复议申请按时受理率100%，按时办结率100%。（6分）

　　（1）依法受理、办理行政复议案件，按时受理率100%，按时办结率100%。（2分）

　　（2）行政复议规范化建设达标。（4分）

　　11.行政调解制度健全。按照依法、自愿、有效的原则建立健全行政调解机制、开展行政调解工作，与人民调解、司法调解衔接协调。（5分）

　　12．行政投诉处理制度健全。投诉渠道畅通，案件受理及时、处理程序规范、责任落实。符合法定条件的行政投诉事项按时受理率100%，按时办结率90％以上。（5分）

　　（1）行政投诉制度完善，案件受理、处理的方式、程序、时限、责任等有具体规定。（1分）

　　（2）投诉人当面递交、邮寄、传真、电邮等投诉方式畅通、便民。（2分）

　　（3）符合法定条件的行政投诉事项按时受理率100%。依法及时办理行政投诉，按时办结率90%。（2分）

　　五、自觉接受监督（16分）

　　13.依法接受人大、政协和司法机关监督。每年向同级人大常委会专项报告依法行政工作情况；自觉接受政协民主监督，主动听取意见和建议；自觉接受司法监督，行政诉讼出庭应诉率100％，判决裁定依法履行率100％。（5分）

　　（1）办理人大代表、政协委员议案、提案及批评、建议等的满意率90%以上。（2分）

　　（2）每年一季度内向同级党委、人大常委会和上一级政府专项报告上年度依法行政工作情况。（2分）

　　（3）发生行政诉讼案件，主要负责人或其委托的有关负责人按规定出庭应诉。（1分）

　　14.自觉接受公众和舆论监督。通过建立网络互动平台、开通专线电话、设置举报箱和意见箱等形式听取公众的意见和建议，对反映的问题，依法及时处理。（5分）

　　（1）监察、审计等专门监督部门设有举报箱。政府和部门网站设有接收举报投诉的电子信箱。公安、教育、卫生、计划生育、人力资源社会保障、民政、交通运输、住房城乡建设、农业、林业、水利、畜牧、环境保护、工商、质监、税务、城市管理等与基层群众联系较多的行政执法部门设有热线电话。（2分）

　　（2）对新闻媒体报道和反映的问题，及时作出回应，经查证属实的，限时查处和整改，并公布处理情况。（3分）

　　15.备案审查制度落实。规章、规范性文件报备率100%。重大行政处罚和重大行政强制措施按要求报送备案。（6分）

　　六、落实保障措施（16分）

　　16.领导体制机制健全。政府常务会每年至少2次听取依法行政工作汇报。领导干部任前依法行政知识考查和测试制度、行政执法人员依法行政知识和法律知识定期培训考试制度、依法行政工作表彰奖励制度落实。（7分）

　　（1）行政首长是推进依法行政第一责任人，依法行政任务与改革发展稳定任务一起部署、一起落实、一起考核。（2分）

　　（2）政府常务会每年至少2次听取依法行政工作汇报。（2分）

　　（3）对领导干部进行任职前依法行政知识考查和测试。（1分）

　　（4）按规定组织行政执法人员依法行政知识和法律知识定期培训考试。（1分）

　　（5）对推进依法行政工作成绩突出的单位和个人按照有关规定给予表彰奖励，对工作不力的予以通报批评。（1分）

　　17.责任追究制度落实。因行为违法、不当或不作为导致发生重大责任事故、事件或者造成严重后果的有关负责人或者直接责任人依法依纪受到责任追究。（3分）

　　18.纳入政府目标绩效考核。依法行政工作纳入政府目标考核、绩效考核。考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。政府法制机构健全，人员配备与工作任务相适应。（6分）

　　（1）依法行政工作纳入政府工作考核体系。（2分）

　　（2）考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。（2分）

　　（3）政府法制工作机构健全、工作职责明确，适应保证工作有效开展的需要。法制干部培养、使用、交流机制健全。（2分）

　　

　　

　　附件2

　　

　　四川省市县政府依法行政评估办法

　　

　　第一条　为落实《四川省市县政府依法行政评估指标》（以下简称《评估指标》）和《四川省市县政府依法行政评估指标细则》（以下简称《指标细则》），做好评估工作，客观评价市县政府推进依法行政，建设法治政府的成效，制定本办法。

　　第二条　评估遵循实事求是、客观公正、公开透明的原则，坚持科学性与可行性、效用性与可比性相结合，确保评估过程方法统一、结果客观真实。

　　第三条　评估由上一级人民政府依法行政工作领导小组组织实施。

　　上一级人民政府法制办公室作为评估机构，负责评估日常工作。

　　第四条　评估采用上一级人民政府评价、被评估单位自我评价和社会评价相结合的方式进行。

　　上一级人民政府的评价结果在评估中的权重不超过60%，且自上而下逐级递减；社会评价结果在评估中的权重不低于20%，且自上而下逐级递增。被评估单位自我评价结果在评估中的权重为20%。

　　第五条　上一级人民政府评价按下列程序进行：

　　（一）制定年度评估方案；

　　（二）于评估开始前1个月，向社会公布被评估单位、方式、时间安排以及各方面意见反映渠道和方式等；

　　（三）实地考察被评估单位依法行政状况，获取有关数据、资料；

　　（四）对照《评估指标》和《指标细则》按百分制进行考评计分。

　　第六条　被评估单位的自我评价根据评估方案由被评估单位依据《评估指标》和《指标细则》逐项自查打分，并将自查自评情况和自评分值报评估机构。

　　第七条　社会评价由评估机构采用网上问卷或委托中介机构通过专业调查系统等方式对社会公众的满意度进行调查。

　　社会公众满意度调查的内容，被调查人数量、结构等事项由省人民政府法制办公室根据本办法另行规定。

　　第八条　评估结果由评估机构按上一级人民政府评价结果、被评估单位自我评价结果和社会评价结果在评估中所占比重加权计算后确定。

　　第九条　评估结果经审定后，按照下列规定处理：

　　（一）作为评价依法行政状况的依据；

　　（二）由上一级人民政府予以通报；

　　（三）由评估机构在有关政府门户网站和新闻媒体上公布。

　　第十条　评估每年进行一次，采取普遍评估或重点抽查评估的方式进行。

　　第十一条　县（市、区）人民政府对乡（镇）人民政府、街道办事处依法行政的评估工作，参照本办法实施。

　　第十二条　本办法由四川省人民政府法制办公室负责解释。

　　第十三条　本办法自发布之日起实施。