中共中央办公厅 国务院办公厅


中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发中央纪委等部门《关于认真贯彻落实中办发〔1999〕20号文件切实做好经济责任审计工作的意见》的通知
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中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发中央纪委等部门《关于认真贯彻落实中办发〔1999〕20号文件切实做好经济责任审计工作的意见》的通知



各省、自治区、直辖市党委和人民政府，中央和国家机关各部委，军委总政治部，各
人民团体：
中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部、人事部、审计署《关于认真贯彻落实中办发〔1999〕20号文件切实做好经济责任审计工作的意见》已经党中央、国务院领导同志同意，现转发给你们，请遵照执行。


（2000年6月1日）


1999年5月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定〉和〈国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定〉的通知》（中办发〔1999〕20号，以下简称中办发〔1999〕20号文件）下发后，各级党
委、政府高度重视，及时组织学习，统一思想，提高认识。各级纪检、监察、组织、人事和审计部门加强协调配合，结合各地实际情况，认真研究制定贯彻落实的措施和意见。各级审计机关积极开展经济责任审计工作，为加强干部考核和管理工作发挥了积极作用。但是，一些地方也存在措
施不到位、工作发展不平衡以及审计人员和经费不足等问题。为了全面贯彻落实中办发〔1999〕20号文件，进一步推进经济责任审计工作的顺利开展，现提出如下意见：
一、统一思想，提高认识，增强贯彻执行中办发〔1999〕20号文件的自觉性
党的十五届四中全会明确提出，要建立企业经营业绩考核制度和决策失误追究制度，实行企业领导人员任期经济责任审计。中央纪委第二、三、四次全会进一步提出，要积极推行任期经济责任审计制度，加大从源头上预防和治理腐败的工作力度。开展对党政领导干部和国有企业领导人
员任期经济责任审计，是党中央、国务院在新时期为加强对干部的管理和监督，促进领导干部廉洁自律、认真履行工作职责而采取的一项重要举措。各地区、各部门要进一步统一思想，从推进依法治国、促进党风廉政建设、强化干部管理和监督机制等方面，充分认识贯彻落实中办发〔19
99〕20号文件的重要性和必要性。各级党委、政府要把经济责任审计工作列入重要议事日程，积极探索，大胆实践，狠抓落实，充分发挥审计监督在加强干部考核和管理工作中的重要作用。
二、加强领导，加强部门之间的协调配合，提高审计工作的质量
各级党委、政府要切实加强领导，积极支持有关部门开展经济责任审计，及时帮助解决工作中遇到的困难和问题。各级纪检、监察、组织、人事和审计部门在工作中要加强协调配合，建立健全经济责任审计工作联席会议制度，定期交流和通报情况，重视和利用审计结果，及时研究解决
工作中遇到的重大问题，共同做好这项工作。各地区和有关部门既要按照中办发〔1999〕20号文件的要求，认真做好县级以下党政领导干部任期经济责任审计，还要从本地区、本部门实际出发，积极创造条件，逐步开展县级以上党政领导干部任期经济责任审计试点工作，并在实践中
不断积累经验。
三、认真总结经验，进一步规范经济责任审计工作
近几年来，一些地方和部门在经济责任审计工作实践中积累了一定的经验。但从总体上讲，目前经济责任审计工作仍处于探索阶段，还不够规范，特别是缺乏一套具体的经济责任审计评价指标体系和标准。为了进一步规范经济责任审计工作，中央有关部门正在组织力量，抓紧研究起草
中办发〔1999〕20号文件的实施细则。各地区、各部门也要在深入调查研究的基础上，不断总结经验，尽快研究制定相应的规章或办法，使经济责任审计工作进一步制度化、规范化。
四、建立健全经济责任审计机构，切实保证审计经费的落实
开展经济责任审计，是党中央、国务院在政府机构改革后赋予审计机关的一项新的工作，任务十分繁重。为进一步做好经济责任审计工作，在这次地方政府机构改革中，各级党委、政府要按照党的十五大关于加强执法监管部门的要求，建立健全各级经济责任审计机构，并结合各地实际
情况，充实和加强经济责任审计工作的力量。要切实保证审计机关开展经济责任审计工作所必需的经费，将经济责任审计所需的经费列入本级财政预算，实行专款专用。各级审计机关要加强经费管理，自觉接受本级财政部门的监督，严禁挤占挪用。
五、加强业务培训，不断提高审计人员的素质
各级审计机关要选调和配备一批政治素质好、熟悉审计业务、具有一定政策水平的人员从事经济责任审计工作。同时，要重视和加强业务培训，切实提高审计人员的业务素质。省级审计机关负责对全省（自治区、直辖市）经济责任审计业务干部进行有计划的培训，市（地）、县（市）
两级审计机关负责对本单位审计业务人员进行经常性的培训。要通过加强培训工作，培养一支精干的审计队伍，以尽快适应经济责任审计工作的需要。



2000年6月28日
　　证据制度乃是诉讼制度的核心，而证人证言具有形象生动特点，因为是证据制度的一个重要方面，对查明案件事实无疑有重要意义。在我国诉讼制度的历史来看，司法机关一直很重视证人证言，口供被称为“证据之王”，然而在我国的证人保护制度无论是立法上还是在司法实践中都存在一些严重问题。证人的出庭率普遍较低，打击报复证人的行为非常严重，严重侵犯了证人的合法权利。建立合理的证人保护制度，不仅有利于司法机关准确查明案件事实从而实现公平、公正。更重要的是合理的证人保护制度有利于保护证人的合法权利，提高证人出庭的积极性，从根本上消除打击报复证人的恶劣行为。

　　本文旨在研究我国证人保护制度的理论基础、证人保护制度的基本内容、证人保护制度问题、证人保护制度的立法重构，其中证人保护制度问题、证人保护制度的立法重构是本文研究的重点。

　　一、我国证人保护制度的理论基础

　　（一）证人保护制度的内涵

　　关于证人的概念，英美法系国家使用的是广义上的概念，即把被告人、被害人、鉴定人等都纳入证人的范畴，而且将证人分为普通证人和专家证人（鉴定人）。大陆法系国家使用的是狭义上的证人概念，证人仅仅指当事人之外的了解案件情况的人，把当事人（被告人、被害人）、鉴定人都规定为独立的诉讼参与人，不属于证人的范畴。无论各国法律对证人如何分类，有一点是共同的，即都认为证人是了解案件情况并向司法机关陈诉案件情况的人[1]。证人保护制度指在法律明确规定证人享有书俐前提下，责任机关用来保障证人权利的实现，合法权益不受非法侵犯，为证人提供良好的作证环境的预防和保护的法律措施总称。安全的需要是人类最基本的需要，它在人类的生存和发展中具有重要的作用。如果个体的安全得不到保障，实现更高层次的需要就会存在巨大的障碍。证人首先是一个普通人，自然会有普通人的安全需求，而且很容易接触到危险源，所以证人比普通人更需要安全的保障。法官和当事人最关注的可能是证人能不能提供有价值的证言，而证人最关注的则可能是自己的生命、健康和财产权益会不会因为作证而受到损害[2]。因此,只有为证人及其近亲属的人身安全提供有效的保障，消除他们的顾虑,解除他们的后顾之忧,证人才有可能积极地出庭作证。

　　证人保护义务是国家规定证人作证义务的逻辑结果，证人义务的预设是证人保护的直接原因。国家希望证人作证，就应当首先保障证人的安全。任何人无义务以牺牲自己的生命、身体健康或财产来帮助国家追溯犯罪。证人的作证义务，必须建立在证人安全的基础上。而宪法上的国家保障人民的生命、自由、财产安全的有关规定，为这种一般性的义务提供了依据。只有国家事先提供了这种保护措施，潜在的证人才会大胆地作证。因此，证人保护并不以证人作证为前提，即使尚未作证的潜在证人或者证人的亲属，国家也有保障其不受非法侵害的义务。

　　（二）保护证人的法理依据

　　首先，根据近代契约论者的观点，国家权力的形成乃是公民资源让渡部分权利的结果，国家是人民为保护个人的天赋权力而创设的。在现代社会看来，公民是国家的纳税者，国家机关的运作由公民的支持为保障，国家就应该为公民的福祉服务，保护公民的人身、财产权利，实质上也是一种契约关系。公民作证时履行自己的义务，而使公民免受不法侵害是国家履行职责的一部分，证人的安全保护也应该包裹在当中。

　　其次，证人保护是证人应当享有的宪法权力。证人的安全保护义务是公民基本权利的延伸，国家从基本权力保护的角度，必须积极预防证人的基本权利和利益遭受危险。国家如果强迫证人在可能危及自身安全的情形下出庭作证，无疑是构成对公民基本权的侵害。我国宪法规定“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”但是，该条规定仅仅针对国家工作人员犯罪的情形，而且是一种消极的防御权的规定，并未因此设定国家义务。

　　再次，证人是具有主体资格的人，所以不能为了达到发现真实的目的而损害挥着忽视证人的生命、健康和财产权利。证人既然是人，就应当享有人的尊严和主体地位，获得诉讼关照。如果证人认为自己的权利总是被忽视或者漠视，甚至有被利用的感觉，就不会热衷于将犯罪分子绳之于法，不可能有作证的积极性。

　　（三）建立证人保护制度的意义

　　1、保护证人权利的需要。证人作为一个人，其与生俱来的各种权利是不可侵犯的，如生命权、财产权等。公民权利不受非法侵犯，打击犯罪是国家的职责，对自己本国国民各种权利的保护更是义不容辞的，国家没有理由不对证人各种权利提供保护。当然，国家对本国国民权利的保护，不应该仅仅停留在口头或书面上，恰恰应该根据具体国情，制定一系列制度来充分保障其权利，从而实现司法正义。

　　2、保证诉讼顺利进行的需要。诉讼制度的核心乃是证据制度，这个诉讼过程都是围绕证据而展开，证据是司法机关查明案件事实，作出司法判决的重要依据。而证人证言由于其自身的特点，其证明力比较强，所以为了诉讼的顺利进行，实现司法公正，必须建立相关的证人保护制度，从而使证人出庭作证无后顾之忧，帮助司法机关正确查明案件事实，从而准确及时的解决纠纷。

　　3、有利于对司法机关进行监督。建立证人保护制度，从立法上对危害证人的行为加以规定，加大对打击报复证人行为的处罚力度。合理的证人保护制度有利于对司法机关的相关行为进行有效的监督，规范公安司法机关的取证行为，从而加大对证人合法权利的保护。

　　二、证人保护制度的基本内容

　　（一）保护对象

　　证人保护对象是从两方面意义上说的，一是保护哪些人，二是保护哪些方面，前者是指受保护的主体范围，后者是指受保护的客体范围，从受保护的主体范围看，保护的主体较为广泛：

　　1、证人保护计划中的证人，不仅仅是指在法庭上作过陈述的证人，而且包括在这侦查阶段作证或者同意作证的人，甚至包括潜在的证人。

　　2、证人保护往往涵盖被害人，而不仅仅是普通证人。

　　3、保护也不仅限于证人和被害人本人，还包括与他们有密切关系的人，如近亲属，甚至包括朋友。

　　但是证人保护制度对上述主题的保护并不是平均用力，而是有重点的保护：

　　（1）证人保护计划只适用于重大犯罪案件中的证人。所谓的重大犯罪案件，就是根据改过法律或者外国法律的法定刑为处死刑或者12个月以上的监禁或者剥夺人身自由的刑罚。

　　（2）对于易受伤害和易受恐吓的证人保护的力度远远大于对一般证人的保护，而对“污点证人”的保护更是各国证人保护计划中的重点内容。

　　（二）保护条件

　　一般来说，证人保护程序的开始都是以证人受到现实的威胁为前提的，而且要求证人面临的威胁较为严重，而证人保护的解除则发生在需要对证人进行保护的条件消灭后。国家对证人进行保护，往往是在证人受到严重威胁并且具有现实危险的情形下才启动证人保护程序。