四川省成都市人民政府办公厅


成都市人民政府办公厅关于印发《成都市各级政府及行政主管部门负责人安全生产“一岗双责”制度实施办法（试行）》的通知


各区（市）县政府，市政府各部门：
　　《成都市各级政府及行政主管部门负责人安全生产“一岗双责”制度实施办法(试行)》已经市政府同意，现印发你们，请遵照执行。

二○○六年十月十一日

成都市各级政府及行政主管部门负责人
安全生产“一岗双责”制度实施办法(试行)

第一章总则

　　第一条为加强安全生产工作的领导，落实安全生产监管责任，根据《中华人民共和国安全生产法》、省政府《关于进一步加强安全生产工作的决定》（川府发〔2004〕20号）、市政府《关于我市各级领导安全生产职责有关规定的通知》(成府发〔2000〕203号)等法律、法规、规章及规范性文件的规定，制定本办法。
　　第二条本办法适用于成都市行政区域内的各级政府（含街道办事处，下同）以及各级政府行政主管部门。
　　第三条各级政府及其所属行政主管部门对安全生产工作实行“一岗双责”制度。各级政府有关负责人要负责分管工作范围内的安全生产工作；各级政府行政主管部门负责人按照“谁主管，谁负责”、“谁审批，谁负责”的原则，抓好分管工作范围内的安全生产工作。

第二章政府有关负责人的责任

　　第四条各级政府的主要负责人是本行政区安全生产工作的第一责任人，全面负责本行政区的安全生产工作，并履行以下职责：
　　（一）抓好安全生产法律、法规、方针、政策及上级政府、同级党委安全生产工作决策、部署、指示的贯彻落实；
　　（二）将安全生产工作纳入本地区经济和社会发展规划，并组织实施；
　　（三）建立健全并落实政府安全生产工作责任制；
　　（四）将安全生产工作纳入政府的重要议事日程，及时研究解决本行政区安全生产工作中的重大问题；
　　（五）及时对本行政区的安全生产工作作出部署并督促检查；
　　（六）落实本地区安全生产控制指标并加强考核，建立约束、激励机制。
　　第五条各级政府分管安全生产工作的负责人具体负责本行政区的安全生产工作，履行以下职责：
　　（一）组织实施安全生产法律、法规、方针、政策及党委、政府有关安全生产工作的决策、部署、指示，主持研究制定本行政区安全生产监管的办法和措施；
　　（二）受本级政府主要负责人委托，主持召开安全生产工作有关会议，研究和协调处理安全生产中的重要问题；
　　（三）组织并参加本行政区安全生产重要工作、重大活动；
　　（四）督促、检查本级政府部门和下级政府安全生产工作，责令有关单位和部门限期整改重大事故隐患；
　　（五）监控安全生产专项目标、控制指标运行情况，加强督促检查；
　　（六）督促安全生产监管机构加强自身建设，提高安全生产监管能力和水平；
　　（七）发生安全生产事故灾难时，按规定启动本级政府安全生产事故灾难应急预案。
　　第六条各级政府分管其他工作的行政负责人应当抓好分管工作范围的安全生产工作，履行以下职责：
　　（一）负责抓好安全生产法律、法规、方针、政策及党委、政府有关安全生产工作的决策、部署、指示在分管工作范围内的贯彻落实；
　　（二）坚持将安全生产工作与分管工作同时安排部署，同时组织实施，同时考核验收；
　　（三）督促分管部门认真履行工作范围内的安全生产监管职责，适时组织开展并参加安全生产大检查，协调重大事故隐患整治工作；
　　（四）分管工作范围内发生安全生产事故灾难时，按规定赶赴事故现场，组织、协调事故抢险救援和善后工作。

　　第三章部门有关负责人的责任

　　第七条各级政府行政主管部门的主要负责人是本部门、本系统安全生产工作的第一责任人，全面负责本部门、本系统的安全生产工作，履行以下职责：
　　（一）负责抓好安全生产法律、法规、方针、政策及上级有关安全生产工作的决策、部署、指示在本部门、本系统的贯彻落实；
　　（二）组织落实上级党委、政府和有关部门下达的安全生产专项目标任务，及时研究解决本部门、本系统安全生产中的突出问题；
　　（三）坚持将安全生产工作与本部门、本系统的业务工作同时安排部署，同时组织实施，同时考核验收；
　　（四）组织和领导本部门、本系统的事故隐患排查整治工作，对发现的重大事故隐患，督促制定整治措施并加以落实；
　　（五）明确本部门安全生产监管机构、人员，并改善其工作条件；
　　（六）本部门、本系统发生安全生产事故灾难时，按规定启动本部门、本系统安全生产事故灾难应急预案。
　　第八条各级政府行政主管部门分管安全生产工作的负责人具体负责抓好本部门、本系统安全生产工作，履行以下职责：
　　（一）组织实施安全生产法律、法规、方针、政策及上级有关安全生产工作的决策、部署、指示，结合本部门、本系统工作实际，主持制定安全生产管理制度和措施；
　　（二）受本部门主要负责人委托，主持召开本部门、本系统安全生产工作会议，贯彻上级指示，分析安全形势，部署工作任务；
　　（三）组织本部门、本系统开展事故隐患排查整治工作，督促相关业务处（室、科、办）抓好安全生产工作，参加安全生产重要活动；
　　（四）督促、指导本部门、本系统安全生产监督管理机构加强自身建设，提高安全生产监管能力和水平；
　　（五）本部门、本系统发生安全生产事故灾难时，按规定赶赴事故现场，组织开展事故救援和善后工作。
　　第九条部门分管其他工作的负责人按照“谁主管，谁负责”的原则，抓好分管工作范围内的安全生产工作。

　　第四章责任追究

　　第十条各级政府的有关负责人及其所属行政主管部门负责人忽视安全生产工作，不履行或不正确履行安全生产职责，导致发生安全生产事故的；发生事故后隐瞒不报、谎报、拖延不报，或者不及时组织开展事故救援工作，导致人员伤亡和财产损失扩大的，按照省监察厅、省安委会《关于特大事故责任人员行政处分暂行规定》（川监发〔1996〕11号）、《成都市贯彻〈四川省关于重特大安全事故行政责任追究的规定〉试行意见》（成府发〔2004〕56号）有关规定，给予告诫、责令写出书面检查、通报批评、组织处理、党纪政纪处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章附则

　　第十一条本办法在实施过程中，国务院、省政府另有规定的，从其规定。
　　第十二条本办法由成都市安全生产监督管理委员会办公室负责解释。



房屋买卖合同与房屋抵押合同因履行发生利益冲突时是优先保护生存利益还是商业利益？
案件事实：
2007年，顾某在某县城区开发建房一栋，楼房七层，每层一套。同年顾某将三至七楼全部出售给他人，并订立《房屋买卖合同》，购房人按合同约定扣除办证押金5000元后，将购房款全部付清。房竣工后购房人进行了装修并迁入居住。2010年县政府清理违章建筑，顾某按政策补缴了相关税费款。补缴税费款后，顾某要求购房人分担，与购房人未能达成一致。2012年1月6日，顾某将四至七楼的产权证办在自已的名下。同年6月，顾某用四至七楼四套住房为自已和他人在某银行小企业信贷中心办理了贷款抵押登记。顾某与慎某于1992年以夫妻名义同居生活，生充一男一女，2010年5月19日，经法院调解离婚。离婚时约定，共同财产红旗轿车一辆归慎某，其余财产归顾某。庭审记录显示，顾某与慎某离婚时只有一套房屋（一楼与二楼组成的复式房）。现购房人和贷款人均向法院提起民中诉讼，请求法院依法保护己方权利。顾某在诉讼过程是因交通事故死亡。
本案的焦点：其一，贷款抵押合同是否有效，借款人与贷款是否有患通情形；抵押物是否为顾某与慎某的夫妻共同共有财产；其二房屋买卖合同交易安全与房屋抵押合同交易安全发生利益冲突时优先保护哪种利益。
笔者观点：

一、贷款抵押合同无效
（一）、用夫妻存续期间的共同共有财产设定抵押，夫妻另一方未同意的，其设立抵押的行为应当认定为无效。
1、顾某与慎某自1992年以夫妻名义共同生活，至2010年5月19日经法院调解离婚，此期间双方系夫妻关系。2007年顾某出卖的房屋属其夫妻共同财产，其离婚时并未处理。
2、顾某用夫妻共同财产（出售给第三人的房屋）设立抵押未经共同共有人慎某同意，依最《高人民法院关于适用若干问题的解释》第五十四条“共同共有人以其共有财产设定抵押，未经其他共有人的同意，抵押无效。”的规定，其设立抵押的行为应当认定为无效。
（二）、顾某用已出售的房屋用于贷款抵押系属故意，贷款人在订立抵押合同时未尽到审慎审查义务，存有过错，双方订立抵押合同属民法上的恶意串通情形。
1、2010年5月19日，顾某与慎某经法院调解离婚，从调解协议的第三条的内容“共同财产红旗轿车（粤BXA502）一辆，归被告（慎某）所有，其余财产归被告所有。”可以得知，离婚调解协议并明确，用于抵押贷款的房屋系顾某所有。据其离婚庭审笔录，其离婚时，夫妻共有的房屋只有一套。离婚调解协议书已作为抵押登记的文件材料。
2、贷款人与抵押人（或者借款人）在《房地产抵押合同》中约定了下列内容：“抵押房地产在担保期间，由抵押人占有使用，并负责维修，确保房屋完好无损，产生收益亦归抵押人所有。”“抵押人擅自以出售、出租、交换、赠与或者其他方式处分抵押房地产的，其行为无效，造成第三人损失的，由抵押人予以赔偿。在《最高额抵押合同》中约定了下列内容：“本合同项下的抵押物由抵押人占有和保管。抵押人同意随时接受债权人对抵押物的检查。”“本合同生效前抵押物上未设定其他第三人的租赁、抵押或者其他权利限制，抵押物的流通不存在法律或合同上的障碍，不是依法或依对抵押人有约束力的契约为不得流通或限制流通的财产。”“本合同担保的债务清偿完毕前，抵押人保证妥善保管、使用、维护抵押物，未经债权人书面同意，保证不出租、再抵押、抵押、出售抵押物。”从上述约定来看，贷款人在办理房屋抵押贷款前，对抵押的房屋应当了解其状况。
3、贷款人在庭审中陈述其工作人员已到现场了解了抵押房屋的现状，用于抵押的房屋已出租他人。但其在抵押物登记表上的使用人为顾某。贷款人既已派工作人员到现场了解了抵押物的状况就应当如实记载，不管工作人员了解到的是设定抵押的房屋已出租他人还是已出售给他人，贷款人均未尽一般人具有的起码的注意义务。其只要稍作了解就该案的情形就不会发生。故应当认定，贷款人应当知道其行为可能会造成购房人的损害，其行为出于恶意，表明其主观上具有违法的意图。
4、从侵权法的角度，贷款订立贷款抵押合同的行为也侵害了购房人的财产权益，构成对购房人的侵权。
依《侵权责任法》第二条“侵害民事权益，应当依照本法承担侵权责任。本法所称民事权益，包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益。”和第六条“行为人因过错侵害他人民事权益，应当承担侵权责任。”的规定，本案原告订立抵押合同的行为已侵害了购房人的民事权益—财产权益，构成对购房人的侵权。。
三、本案因房屋买卖合同形成的债权属消费购房债权与抵押物优先受偿权产生冲突时，即应优先保护消费购房债权。
1、购房消费者在我国是一个弱势群体。鉴于我国房地产价格与居民收入不成比例，房地产市场交易不规范，房地产商占据了强势地位，购房消费者难以知悉所买房屋的具体负担情况等现实，最高人民法院特别保护购房消费者对房地产商享有的请求移转房屋所有权的债权。根据最高人民法院《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》第1 条至第2 条，消费者交付购买商品房的全部或者大部分款项后，买受人的请求权可以对抗承包人就该商品房享有的工程价款优先受偿权以及其他债权人就该房屋所享有的抵押权。据此，只要购房消费者交付了全部或者大部分购房款，其请求权即可对抗其他物权，至于其是否占有房屋，在所不问。
本案中，顾某所进行的建房行为属个人从事房地产开发行为，其出卖给购房人的房屋是毛坯房即期房，购房人购房是为自住，即为购房消费。购房人购房后支付了购房款，对房屋进行了装修，并实际占有了房屋，且现已居住多年。按举轻以明重的裁判规则，本案应类推适用最高人民法院《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》的规定，优先保护第三人的请求移转房屋所有权的债权。
2、从占有权人与抵押权人的利益衡量，贷款对抵押的房屋不可以行使抵押权。
（1）、购房人基于房屋买卖合同关系以所有的意思占有了房屋，依《物权法》的规定，系有权占有，其占有权属自物权范畴，受物权法保护。依现有法律规定，购房人对该房屋享有占有、使用、收益和处分等全部权能。再依《物权法》第241条“基于合同系等产生的占有，有关不动产或者动产的使用、收益、违约责任等，按照合同约定，合同没有约定或者不明的确的，依照有法律规定”的规定，贷款人无权对购房人行使抵押权。
（2）、贷款人基于抵押合同关系对房屋享有抵押权，依《物权法》的规定，其对房屋有优先受偿权，该项优先受偿权属他物权的范畴。
（3）、购房人受让房屋后，对房屋进行了装修，其装修物与原物构成一个整体，形成附合物，且购房人是装修物的所有人。依《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十二条“抵押物因附合、混合或者加工使抵押物的所有权为第三人所有的，抵押权的效力及于补偿金；抵押物所有人为附合物、混合物或者加工物的所有人的，抵押权的效力及于附合物、混合物或者加工物；第三人与抵押物所有人为附合物、混合物或者加工物的共有人的，抵押权的效力及于抵押人对共有物享有的份额。”所蕴涵的法理，结合第三人在房屋成为抵押物之前就已受让房屋并占有、使用、获取收益的事实，贷款人对抵押的房屋的优先受偿权不应保护。
　　（4）、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十五条规定“抵押人将已出租的财产抵押的，抵押权实现后，租赁合同在有效期内对抵押物的受让人继续有效。”依举轻以明重的司法裁判规则，购房人的买受权更应受到法律的保护。
（5）、本案的抵押物是在设立抵押权之前就已出买给峥房人，而不是抵押权存续期间出卖给购房人的，依《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十七条“抵押权存续期间，抵押人转让抵押物未通知抵押权人或者未告知受让人的，如果抵押物已经登记的，抵押权人仍可以行使抵押权；取得抵押物所有权的受让人，可以代替债务人清偿其全部债务，使抵押权消灭。受让人清偿债务后可以向抵押人追偿。如果抵押物未经登记的，抵押权不得对抗受让人，因此给抵押权人造成损失的，由抵押人承担赔偿责任。”的规定，贷款对抵押的房屋不可以行使抵押权。
　　综上情事，在为维护房屋买卖交易安全（生存利益）与为维护贷款抵押交易安全（对抗第三人的权利）两权相衡的价值选择时，如何求得利益平衡或者相对平衡，应适用“两利相衡取其重、两弊相衡取其轻”之司法裁判规则予以裁判。笔者认为，在本案中，购房人的交易目的是为居住而购房，事实上购房人一家也在所购房屋内居住生活，由此，购房人的权利涉及到居住权问题，而居住权属生存权范畴，生存权又属人权范畴，但贷款人属商事主体，其权利仅涉及财产权问题，而该权利的实现与否与生存权无关，因此，权衡贷款人与购房人的利益，购房人的利益远较贷款人的利益为重，依《最高人民法院关于在审判执行工作中切实规范自由裁量权行使保障法律统一适用的指导意见》，故应优先保护购房人的生存利益。如果优先保护贷款人的利益，将购房人居住的房屋拍卖，由贷款人优先受偿，势必造成购房人人一家无房可居，流离失所的困境，严重影响社会的和谐与稳定大局，也与“服务大局”的社会主义法治理念相悖。

作者：江西问章律师事务所律师

2013年7月15日