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辽宁省用水计量管理办法

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辽宁省用水计量管理办法

辽宁省人民政府


辽宁省用水计量管理办法

辽宁省人民政府令第227号


  《辽宁省用水计量管理办法》业经2009年3月2日辽宁省第十一届人民政府第18次常务会议审议通过,现予公布,自2009年5月1日起施行。


省 长 陈政高
二○○九年三月十八日



辽宁省用水计量管理办法

  第一条 为加强用水计量监督管理, 合理利用水资源,推动社会节约能源,根据《中华人民共和国计量法》、《中华人民共和国水法》等法律、法规的规定,结合我省实际,制定本办法。
  第二条 凡在我省行政区域内从事取水、供水、排水计量(以下简称用水计量)活动的单位和个人,均应遵守本办法。
  第三条 省、市、县(含县级市、区,下同)计量行政主管部门对本行政区域内用水计量活动实施监督管理。
 水利、建设、经济综合管理、环保、国土资源、工商等有关部门依法在各自职责内,做好用水计量的管理工作。
  第四条 鼓励、支持单位或者个人对用水计量活动进行监督。
  第五条 用水计量活动应当配备和使用计量器具。
 取水单位或者个人利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源,应当在取水口处安装计量器具。
 供水单位从事水经营管理活动,应当在用水单位取水口处安装计量器具。
 排水单位向城市排水管网及其附属设施或者直接向水体排水,应当在排放口处安装计量器具。
  第六条 配备的计量器具应当符合国家有关规定。
 计量器具的选型,应当根据被测对象的用途、流体特性、仪表性能、安装要求等确定。
 计量器具的计量性能应当符合现场使用环境状况条件,满足温度、温度变化率、湿度、振动、噪声、电磁干扰、腐蚀、粉尘、结垢等要求。
  第七条 建设单位在新建房屋中安装的水表,应当依法向计量行政主管部门指定的计量检定机构申请首次强制检定。
  第八条 安装计量器具应当符合安装计量器具的技术规范。新安装且难以拆卸的计量器具,应当提供满足检定或者校准的条件。
  第九条 配备计量器具的单位或者个人,应当依法向计量行政主管部门指定的计量检定机构申请计量检定。
 计量检定机构应当按照国家有关规定,建立计量器具检定档案,并定期报当地计量行政主管部门。
 计量器具不能实施检定的,配备计量器具的单位或者个人应当向有资格对社会开展计量校准服务的技术机构申请计量校准。
  第十条 供水单位负责居民生活用水表的到期免费轮换。水表轮换周期按照国家规定的使用年限执行。
 居民对轮换期内的水表的量值提出异议,要求对水表进行检定的,供水单位应当及时受理并自受理之日起7个工作日内告知检定结果。
  第十一条 从事用水计量活动,应当符合下列要求:
 (一)结算的量值应当与实际计量的量值相符;
 (二)计量不得估算;
 (三)不得将管线损耗或者其他设施造成的损耗转嫁给用户;
  (四) 发生水量短缺的,应当及时补足缺量或者补偿损失;
 (五)由于现场环境状况条件恶劣、计量器具制造水平的限制等特殊原因,没有配备计量器具,不能进行计量的,应当制定相应的流量评定方法,进行统计核算。
  第十二条 使用计量器具不得有下列行为:
  (一)擅自移动、拆卸计量器具;
 (二)使用未经检定、超过检定周期、经检定不合格的计量器具;
 (三)破坏计量器具准确度;
  (四)弄虚作假,伪造计量数据;
 (五)改变计量器具的结构和性能;
  (六)破坏计量检定铅(签)封;
 (七)使用不符合国家标准或者国家明令淘汰的计量器具;
 (八)擅自启用依法封存的计量器具。
  第十三条 违反本办法第十条规定,按下列规定处罚:
 (一)供水单位未按规定到期轮换水表的,由计量行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的,处1万元以上3万元以下罚款;
 (二)供水单位未及时受理居民对水表量值提出异议或者未在规定期限内告知水表检定结果的,由计量行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的,处5000元以上1万元以下罚款。
  第十四条 违反本办法第十一条规定,将管线损耗或者其他设施造成的损耗转嫁给用户的,应当依法承担赔偿责任;有违法所得的,由计量行政主管部门没收违法所得,并处1万元以上3万元以下罚款;对有关负责人和直接责任者由其主管部门依照有关规定给予处分;涉嫌构成犯罪的,移送司法机关追究刑事责任。
  第十五条 计量检定机构及其工作人员有下列行为之一的,出具的计量检定证书无效,有违法所得的,没收违法所得,对有关负责人和直接责任者由其主管部门依照有关规定给予处分;涉嫌构成犯罪的,移送司法机关追究刑事责任:
 (一) 伪造检定数据的;
 (二) 出具错误的检定数据,并造成一定损失的;
 (三) 超出计量授权范围进行计量检定的。
  第十六条 计量行政主管部门及有关部门的工作人员有下列行为之一的,由其所在单位或者上级主管部门依法给予行政处分;涉嫌构成犯罪的,移送司法机关追究刑事责任:
 (一)未按规定履行职责的;
 (二)利用职务便利谋取私利的;
 (三)有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的。
  第十七条 对违反本办法规定的行为,法律、法规和规章已规定行政处罚的,从其规定。
  第十八条 本办法自2009年5月1日起施行。


  专职外部董事:完善中央企业董事会制度的一项创新
  ——学习国资委关于《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法(试行)》

  张喜亮

  完善中央企业法人治理结构,根据国务院的授权在公司法的框架内,国资委先后制定了《国有独资公司董事会试点企业外部董事管理办法(试行)》、《董事会试点中央企业董事会、董事评价办法(试行)》和《国有独资公司董事会试点企业职工董事管理办法(试行)》、《董事会试点中央企业职工董事履行职责管理办法》等文件。2009年10月13日国务院国资委又颁发了《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法(试行)》(以下简称《办法》)。这个文件的贯彻执行是完善中央企业董事会制度深化中央企业改革的一项重大举措。
  一、外部董事的设置与作用
  现代企业制度的形式要求就是实现董事会、经理层和监事会权力制衡的公司制法人治理。所谓法人治理就是强调公司的独立性,公司具有法律上的独立人格,在市场中是独立的经济活动主体,必须按照市场经济的规律在法律的范围内自主运营。深化国有企业改革,中央提出了“产权明晰、政企分开”的总要求。经过多年的探索,中央企业实现了法人治理的现代企业制度,实现了出资人和经理层的所有权与经营权的分离,我们称之为“资营分离”。资营分离实际上是一种代理行为,怎样才能保证经理层不会背离出资人的目标,减小企业的代理风险,控制代理成本,就成为公司治理中一个非常重要的问题。为了提高经理层的效率,防止内部人控制问题,创设外部董事制度是改变经理层决策权力、实现监督制衡的一个有效途径。对于一元制的公司,董事会承载着自我监督的职能,自我监督显然是存在隐忧的,所以,必须在分工上有专门的董事承担监督之责,才能达到内部权力制衡的目的,——外部董事制度应运而生。
  借鉴了日本的模式我们制定了《公司法》,当时还并没有考虑到外部董事制度。1999年国家经贸委与中国证监会联合发布的《关于进一步促进境外上市公司规范运作和深化改革的意见》,要求在境外上市公司中设立外部董事制度。2001年8月中国证监会发布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》,强制要求所有上市公司必须按照《意见》的规定,建立外部董事制度;同时,2004年9月中国证监会发布了《关于加强社会公众股股东权益保护的若干规定》,进一步肯定并完善了外部董事制度,《公司法》修正案中也明确规定了建立外部董事的内容。国务院国资委成立以后,致力于中央企业的现代企业制度建设,开展了董事会试点工作,制定了一系列央企董事会制度建设的规范,外部董事制度也被引人了董事会试点的中央企业。
  所谓外部董事(Outside Director)也通常被称为独立董事(independent director),一般来说就是指独立于公司股东且不在公司中内部任职,并与公司或公司经营管理者没有业务联系或专业联系,对公司事务做出独立判断的董事。也有观点认为,外部董事应该界定为只在上市公司担任外部董事之外不再担任该公司任何其他职务,并与上市公司及其大股东之间不存在妨碍其独立做出客观判断的利害关系的董事。中国证监会《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》规定,上市公司外部董事是指:不在上市公司担任除董事外的其他职务,并与其所受聘的上市公司及其主要股东不存在可能妨碍其进行独立客观判断关系的董事。实行单一董事会制度的英美等国都有设置外部董事。在中央企业设置“专职”外部董事,这是我国中央企业完善法人治理机构的制度创新,是对走中国特色的社会主义国有企业发展道路的重大探索。
  设立外部董事对于促进中央企业现代企业制度建设起到了一定的积极作用,但是,在现有的环境的条件下,兼职的外部董事保障国有企业健康发展的作用还是有一定局限性的。据调查情况看,一些企业的外部董事尚不能认真履行职责:审议重大事项时态度不认真的有之,不能按时参加董事会议的有之,很少参加董事会议的有之,几乎不参加董事会决议的亦有之……。有鉴于此,国务院国资委制定《董事会试点中央企业专职外部董事管理办法(试行)》有其必要性,中央企业毕竟有其特殊性,这个《办法》的实施对于促进董事会试点的中央企业健康发展将起到积极的作用。《办法》第一条规定:“为适应深化国有资产管理体制改革和中央企业改革发展的要求,建立规范的公司治理结构,加强对董事会试点中央企业专职外部董事的管理,根据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《国有独资公司董事会试点企业外部董事管理办法(试行)》等有关法律、法规和规定,制定本办法。”
  二、专职外部董事关键在于“专”
  《办法》全文七章二十五条,涉及了对专职外部董事管理的主要内容,设置外部董事在董事会试点工作中至关重要,对规范中央企业治理结构、提高决策的科学性、防范重大风险有着重要的作用。《办法》只适用于国务院国资委履行出资人职责的董事会试点中央企业,也就是我们过去所说的国有独资公司。《办法》没有把适用范围进一步扩大到董事会试点的中央企业内部的子公司。
  从现有的法律、法规和政策文件来看,公司董事大体上可以分为这样几种类型:第一是股东董事,第二是外部董事或称独立董事,第三是董事会中的职工代表即职工董事。《办法》规定的“专职”外部董事,理论上说,属于外部董事或独立董事中的一种类型。但是,我们必须强调的是专职外部董事的关键就在于一个“专”字,这是与兼职外部董事的一个大不同。《办法》第三条规定:“本办法所称专职外部董事,是指国资委任命、聘用的在董事会试点企业专门担任外部董事的人员。”《办法》特别指出:“专职外部董事在任期内,不在任职企业担任其他职务,不在任职企业以外的其他单位任职。”这就是专职外部董事与兼职外部董事的区别所在。兼职外部董事仅仅是不在董事任职企业内部,也不在有利益相关的企业或单位任职,但是,不排除在其它的机构或单位任职。一些经济学家、高校教授、资深学者或社会名流等等,往往被企业聘为所谓外部董事,但是,他们一般都是在科研机构、高等院校或服务组织中有自己的专门“职业”。兼职外部董事对于完善现代企业董事会制度具有一定的作用,但是也有其局限性,这个局限就在于其“兼”而不“专”。从知识结构、业领域等方面来说,兼职外部董事可能也是比较“专”业的,但是,因其“职”的兼就可能造成对任董事的企业不够“专”心了。另外,我们还知道,有的公司按照法律法规的规定不得不设立“外部董事”,于是,就把公司退下来的老领导、老同事、各种老关系者聘请回来担任外部董事。这种的情况外部董事肯定是难以“独立”表达意见的,更谈不上“专”了。再者,这些外部董事在公司内部享受着各种待遇,拿人钱财替人消灾、吃人嘴软等世俗伦理作崇,其“独立”作用也是很难得到保障的。我们无意否定外部董事的作用,但是,国务院国资委监管的中央企业毕竟是具有其中国特色的具体情况和运行规则,兼职的外部董事是难负其全部重任的。设置专职外部董事是贯彻国家对中央企业发展战略保障中央企业健康和可持续发展的客观要求。从源头上说,专职外部董事是由国资委任命或聘用的,兼职外部董事一般是由公司根据法律法规和公司章程聘任的;专职外部董事仅限于在国资委监管的董事会试点的中央企业,而不是泛用于其它国有企业;再者,专职外部董事是不在任何企事业单位有任职的,甚至也不应当有除任职董事的中央企业之外的任何企事业单位的虚任职务。对于专职外部董事要“专业、专管、专职、专用”,其薪酬由国资委专门支付,在制度设计上就考虑到了破除兼职外部董事作用的“局限”性。
  《办法》第四条规定了专职外部董事管理的原则:第一,社会认可、出资人认可;第二,专业、专管、专职、专用;第三,权利与责任统一、激励与约束并重;第四,依法管理。《办法》突出强调了“社会认可”的原则,这是中央企业的性质决定的,国资委监管的中央企业不简单是所谓“国有”企业,根据宪法的规定,归根到底还是“全民所有制”的,这种全民所有的本质属性决定其所任用的专职外部董事必须得到“社会”的认可。国资委接受国务院代表国家的授权肩负着监管国有资产使命,所以,中央企业的专职外部董事也必须是国资委认可的。所谓专业、专管、专用原则就是指专职外部董事应具有较为丰富的专业知识和较强的专业能力,由专门机构或部门统一管理,只担任董事会试点企业的外部董事职务,不担任其他职务,专职外部董事只向董事会试点企业派出。专职外部董事的选拔通过组织推荐等方式选择符合条件的人员,根据董事会试点企业董事会结构需求,由国资委任聘到中央企业,实行任期制,在同一企业任职时间最长不超过6年。
  《办法》规定:中央企业专职外部董事职务列入国资委党委管理的企业领导人员职务名称表,按照现职中央企业负责人进行管理,在阅读文件、参加相关会议和活动等方面享有与中央企业负责人相同的政治待遇,选聘、评价、激励、培训等由国资委负责。专职外部董事的日常管理和服务,由国资委委托有关机构负责,受委托机构设立专职外部董事工作部门,负责保障专职外部董事的办公条件、建立履职台帐、管理工作档案、发放薪酬、办理社会保险、传递文件、组织党员活动等事项,并协助国资委有关厅局做好相关工作,建立专职外部董事报告工作制度。专职外部董事应当每半年向国资委报告一次工作,对于发生在任职单位的重大事项必须及时向国资委报告。《办法》的一个重要的亮点还在于明确规定了专职外部董事的退出条件和程序,不能切实履行其职责的专职外部董事必须依照本《办法》退出。
  三、专职外部董事制度还面临着新问题需要做好具体工作
  中央企业董事会试点工作中外部董事队伍建设就出现了一些新的情况和问题,比如人才来源渠道问题,对外部董事的约束力的问题,队伍不够稳定问题,作用的局限性问题,等等。针对兼职外部董事存在的这些情况和问题,《办法》也明确规定了区别于兼职外部董事的专职外部董事的激励和评价措施机制,专职外部董事的评价按照《董事会试点中央企业董事会、董事评价办法(试行)》执行,其薪酬标准由国资委制定,其受委托机构每年根据专职外部董事薪酬管理办法拟订专职外部董事薪酬方案报国资委审核后兑现。专职外部董事管理的其他事项按照《国有独资公司董事会试点企业外部董事管理办法(试行)》。在实行专职外部董事管理制度的过程中,肯定还会有一些新的情况和问题出现,还需要做好细致的具体工作。
  从《办法》的规定来看,设置专职外部董事首先要搭建或“委托”一个机构即专职外部董事管理机构。如果是“搭建”一个机构的话,这个机构怎样组建,与国资委是怎样的关系?如果是“委托”一个机构话,是国资委内部的还是国资委外部的呢?这是需要认真研究的的一个问题,因为与此相关的问题就是:专职独立董事个人为这个单位是一个什么样的关系问题。当然,《办法》里已经明确规定是负责专职外部董事的“日常管理”并提供相关的服务,问题的关键是这些专职外部董事的劳动关系归属在哪里?既然是专“职”,就存在着一个劳动关系的问题。专职外部董事由国资委任聘,理论上说,其劳动关系的主体另一方就是“国资委”,国资委又是国务院的特设机构类同于国家机关,国家机关工作人员依法是没有资格担任企业的董事的。从劳动关系的属性而言,专职外部董事的日常管理和发放薪酬等由国资委委托机构负责,那么,其劳动关系的主体一方应当是这个“委托机构”,很显然这也不现实。劳动关系对于专职外部董事个人而言是相当重要的,比如其身份问题、退出后的去向问题等等。专职外部董事的“专”,解决了发挥对中央企业监督管作用理的问题,但是,涉及外部董事个人的“职”的问题,也是不可忽视的。《办法》第五条的规定,在某种程度上似乎解决了这个问题:“专职外部董事的职务列入国资委党委管理的企业领导人员职务名称表,按照现职中央企业负责人进行管理”。据反映,中央企业负责人也有关于自己身份的“行政性”和“企业性”的困惑。这个问题还需要进一步通过制度设计加以完善。此外,尽管《办法》附则中的第二十五条规定:“本办法自公布之日起施行”,但是,就《办法》本身来看还有一些工作并没有完成,第十六条规定专职外部董事的薪酬标准由国资委制定;第十九条规定专职外部董事评价薪酬和中长期激励办法另行制定,《办法》规定的专职外部董事社会认可的原则如何操作,等等。所有这些涉及中央企业专职外部董事管理的基本的标准和基础性的制度都有待较快制定和完善。
  (2009.11.23供稿《国企》2010.第一期)
独立行使检察权就是坚持党的领导

卓英武


《中华人民共和国宪法》中明确规定:"人民检察院是国家法律监督机关","人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。"指明了检察机关的性质和依法独立行使检察权的法律依据。在现实生活中,有许多同志,甚至是一些职务较高的领导干部往往对坚持党的领导和独立行使检察权的关系存在模糊认识,以党委名义对检察业务工作进行一些无理干涉,在检察机关内部对此也存在着不同的看法,主要有以下几种争议和分歧:一是“对立论”,认为坚持党的领导不可能独立行使检察权,独立行使检察权就难以坚持党的领导。二是“绝对领导论”即认为检察工作必须置于党(很大成份是指当地党委)的绝对领导之下,检察机关查办大要案件及大要案件的初查、立案、批捕、起诉等都必须向党委请示汇报。三是“辩证统一”说,即既要坚持党的领导,同时又要独立行使检察权。以上几种说法都有一定的理论依据,但在现实操作中,却难免出现这样或那样的误区和不可操作性,如“对立说”就完全否定了党的领导,只强调检察机关的职权,脱离了我国基本国情,是无路可行的。如果只强调党的领导,任由党委部门调遣,有的让检察机关参加抓计划生育工作、烤烟工作等,对检察机关办案经常打招呼、递条子,干涉检察机关依法办案,使检察机关失去了其应履行的职能,对检察工作只有百害而无一利。辩证统一说也只是纯粹理论上的看法,试想,假如党委或某书记为了地方利益而要求检察机关作出有违法律的决定,检察机关该如何解决这一矛盾。笔者认为:坚持党的领导和独立行使检察权本来就是一回事,无须把它们分割开来看待,由于我国的法律、法规都是在党的统一领导下制定和产生的,同样,检察职权也是党赋予的,检察机关依法国独立行使检察职权就是坚持了党的领导,把独立行使检察权和坚持党的领导割裂开来的观点实际上是把党的领导和党委领导甚至是某位书记的领导混为一谈。
一、正确、全面理解党的领导
“党的领导”这一概念有着极为丰富的内涵,片面地理解党的领导,把“党的领导”看着是党委的领导或某位书记的领导,实际上是把“党的领导”庸俗化,歪曲了“党的领导”。那么我们怎样才能正确、全面理解“党的领导”呢?按照马克思主义、毛泽东思想和邓小平理论关于党的学说原理,党的领导主要有三个方面的含义:一、党的领导是总体的领导;二、党的领导是多层次的领导;三、党的领导就是服务。所谓总体领导,就是宏观的原则和方向的领导。列宁在批评前苏联共产党内有关错误做法时指出:“党的任务是对所有国家机关的工作进行总的领导,而不是象目前那样进行过分频繁的、经常的、往往是对细节的干涉。”(《列宁全集》第33卷第221页),《中国共产党章程》也明确规定:“党的领导主要是政治、思想和组织领导”。中国共产党是中国工人阶级的先锋队,是中国各族人民利益的忠实代表,是中国社会主义事业的领导核心。党的性质决定了它既不是国家政权组织,也不是经济组织和生产组织,而是阶级组织、政治组织,这种性质决定了它既不能代替政权组织发号施令,也不能代替经济组织和生产组织直接指挥具体的生产活动和经营管理活动,只能从宏观上进行原则和方向性领导,即总体领导。其次,党的核心领导地位决定了党必然是总体的领导,因为社会主义事业涉及到方方面面,党不必也无暇去把每方面的具体事务甚至每个微小的环节的领导和管理都集于一身,所以只能进行总体领导。再次,党的领导的最重要、根本的作用,是保障人民当家作主,使人民充分地享受和行使国家权力。保障不是取代,而应该是支持、维护;是提供充分必要的条件和服务,把握总的方向和原则,具体管理国家事务的活动还得由人民来行使,不然,各级行政机关、司法部门就会形同虚设。现阶段,“党政联席会”、“一把手亲自抓”、“党委重视……”等频繁出现在报纸和文件中,严重误导了广大群众,让人们总认为党委什么都能管,什么都能抓,而且一抓就灵。“党的多层次领导”指党的领导组织机构,即指党的领导是由党的中央组织、地方组织和基层组织等多个层次的领导作用构成的总体领导。不同层次的党组织的领导作用有不同的体现:党中央是全党的最高领导机关,代表中国共产党,是全国人民的领导核心,对全国各条战线进行全面领导;地方党组织则是执行机关,主要作用是结合本地区实际执行中央的路线、方针和政策,从政治、思想、组织三方面进行具体领导;基层党组织是党的组织基础,其领导作用是团结、带领生产、工作第一线的群众完成各项生产、工作任务,保障党的各项路线、方针和政策落到实处。所谓“服务”包括为经济建设服务和为人民服务,邓小平同志曾经指出:“什么是领导?领导就是服务。”从根本上揭示了党的领导的本质内容。
正确理解、党的领导,首先要用科学、严谨的态度来认真、严肃地对待党的领导问题,“党的领导”不是一句口号,而是科学,是马克思主义、毛泽东思想和邓小平理论的科学,是必须经过认真学习、刻苦钻研才能掌握的系统知识。其次,要全面、完整地把握党的领导的科学体系,要懂得党的领导的基本概念、性质、地位、作用、目的和意义,还要懂得党的领导的主要内容、基本原则、方式和途径,懂得加强和改善党的领导的必要性、重要性等有关问题,并且要把党的领导的各个方面的内容贯穿起来理解,准确理解党的领导的总体面貌和精神实质。第三,学习和研究党的领导这门科学,要结合工作、生活的实际,明辩是非,树立坚定、正确的观念。
二、正确认识依法独立行使检察权
检察机关是国家法律监督机关,依法独立行使检察权,是检察机关活动的基本原则之一,这在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国检察官法》和《人民检察院组织法》中都予以确认,依法独立行使检察权有以下四种含义:一是检察权为国家专有的基本权力之一,是国家权力,只能由国家专设的机关即检察机关行使,任何其他国家机关、团体和个人均无权行使该项权力;二是检察机关行使检察权的目的,是对法律的统一、正确实施实行监督,且须在法定范围内依照法定程序进行,不得违法行使;三是检察机关行使检察权时,只服从法律,不受其他行政机关、团体和个人干涉;第四是检察机关独立行使检察权,指的是各级人民检察院独立行使法律监督职权,而不是指检察长或检察官个人独立行使法律监督职权,法律监督职权绝不是个人特权。以上四点是一个完整的整体,只片面强调或忽视其中一部份都是不正确的。正确认识依法独立行使检察权,要在思想上明确以下几点:一、依法独立行使检察权不能脱离党的领导。检察机关的职权是法律赋予的,我国的法律是社会主义性质的法律,是我国工人阶级和广大人民群众意志的集中体现,它是在党的领导下制定的,是党的方针、政策的国家意志化,并且是在党的领导下组织实施并保证执行的。法律的阶级性就决定了由它所赋予的承担法律监督使命的检察机关及其执法活动都不能脱离党的领导,脱离了党的领导,检察机关及其执法活动就失去了政治前提和根本保障。二、检察机关必须依法独立行使检察权。这是法律对检察机关最根本、最起码的要求,执法机关不依法办事还叫什么执法机关呢?坚持依法办事,严格履行检察职责,就是坚持党的领导的最大体现。三、依法独立行使检察权,不能不接受必要的监督制约。监督与被监督的关系是相对的,没有绝对的监督,也没有绝对的被监督,监督者也应是被监督者,检察机关和检察人员也不能例外。对于检察机关而言,党组织的监督、人大的监督、民主党派的监督、人民群众的监督、社会舆论的监督等都是对检察机关及其工作人员实施监督的有效途径。监督并不等于干涉,我们既要反对那种任意干涉甚至直接取代检察机关执法活动的行为,又要反对那种认为法律监督机关就不需要任何监督的观点。所谓“干涉”是指以非法或者不正当的方式,随便过问、插手、阻挠检察机关的执法活动,或者向检察机关提出非法或者不正当的要求的行为;而“监督”则是指依照法律或者组织程序,或者以正当、合法的方式,向检察机关了解情况、提出意见、建议、批评,或者要求并敦促检察机关纠正内部违法问题的行为。简言之,“干涉”就是非法的横加干涉,“监督”就是合法正当的督促。在实践中我们经常会遇到这样一些问题:一是依法独立行使检察权的监督对象是否包括党的各级组织及其领导成员?二是党的领导是否包括对检察机关办理的具体案件进行指挥和干预?对于第一个问题,从法理上看似乎不难解决,因为依照宪法和党章的规定,党的各级组织及其领导成员应在宪法和法律范围内活动,依法应当同等接受法律监督;但如果第二个问题成立,就会出现矛盾,因为党的领导如果具体到对检察机关查办案件的指挥和干预,正如前面提出的一种观点,检察机关查办大要案件的初查、立案、批捕、起诉都必须要向当地党委请示汇报,那么就否定了第一个问题的成立,也就谈不上党组织及其成员平等接受法律监督的问题,更谈不上检察机关独立行使检察权。此外,还会使党的领导陷入事务化和琐碎化、庸俗化。所以党的领导必须是大政方针的领导,是政治的、思想的和组织的领导,而不是对检察机关法律监督具体事务的指挥和干预,那种强调检察机关在具体事务上必须置于党的绝对领导下的观点与我国宪法精神和党章规定是相背离的,是不符合小平同志解放思想,实事求是的精神的。
三、独立行使检察权就是坚持党的领导
独立行使检察权与坚持党的领导在性质、目标等方面本来就是同一的,坚持党的领导就要求检察机关依法独立行使检察权,严格按照法律办事,切实履行法律监督职责;独立行使检察权就是对党的领导的坚持和拥护。坚持党的领导和独立行使检察权的统一性还表现在:
一、二者的根本性质是同一的。中国共产党是人民民主专政的社会主义中国的执政党,是全中国人民利益和意志的忠实代表;检察机关是人民民主专政的社会主义中国的国家法律监督机关,是人民民主专政的工具,其依法独立行使检察权所依据的便是代表全体人民利益和意志的宪法和法律,因此,我国检察机关带有鲜明的人民民主专政的属性,与党的人民民主专政性质有同一性。
二、基本目标的统一性。党在社会主义初级阶段是建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家。其途径是通过建立社会主义市场经济体制,强化依法治国等改革措施来推进。检察机关依法独立行使检察权从运作特征上看是以法律监督为主线,但从目标上看,是为了保障社会主义市场经济服务的,是通过监督法律的统一、正确实施,促使社会经济的运行、行政机关的运作纳入法治轨道,达到协调、平衡、有序的发展,从而为实现党的建设富强、民主、文明的社会主义现代化国家的基本目标服务,所以检察机关依法独立行使检察权与党的基本目标也是统一的。根据上述观点可以看出,独立行使检察权就是坚持了党的领导。但是我们也要看到,党的领导是通过各级地方党委来实现的,那么检察机关怎样才能正确处理好与地方党委的关系呢?一、在大政方针、基本路线、基本政策上必须坚持中国共产党的领导,确认和巩固党的领导地位,服从于和服务于党的工作大局。二、中国共产党是执政党、领导党。党的各级组织及其成员必须在宪法和法律的范围内活动,必须同样接受法律监督,党的各级领导干部和党员绝不能成为超越宪法和法律之外、不受法律监督的特殊人物。三、明确党的领导只是大政方针、政策的领导,党的各级领导干部不应该把对检察工作路线、方针、政策的领导理解成为对检察工作的具体事务、具体案件的指挥和干预;检察机关的职责是依法独立行使检察权,在严格依法办事的情况下,不应当也无必要在具体案件上事事向党委请示汇报。四、检察机关依法独立行使检察权,也不等于任何事情都不需要向党委请示汇报。特别是一些重大疑难问题、关系到全局性的问题应当主动向党委汇报,争取党委的支持、理解和领导。如在一些要案在初查后需追究刑事责任或采取强制措施的,应当征求党委意见,以便党委能及时做好人事安排等方面的工作,以免影响被追究人单位的正常工作;在案件查处涉及本地重大经济支柱产业负责人,与本地的地方政策发生冲突时,也应主动请示党委,听取党委意见,在严格执法的前提下尽量保护本地经济的发展。五、主动当好党委的参谋助手,为经济建设大局服务。为经济建设服务是检察机关的任务之一,检察机关独立行使检察权,就是要运用法律手段促进地方经济的正常、有序发展,通过查办腐蚀、破坏地方经济的贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪分子,维护地方经济秩序,促进地方经济的健康发展,主动争取和依靠党委加强职务犯罪预防工作,防患于未燃,以促进检察工作发展的良好格局。
回顾近年来的检察工作,曾有一段时期,检察工作的指导思想是随着领导人的更换而变化的,如一段时期强调搞服务;一段时期又强调抓办案,时而搞整顿;时而抓预防,有时强调案件向党委请示汇报,要得到党委的批准;有时又只要求报党委备案,法律赋予检察机关的权力未能得到充分的运用,检察机关为谁办案,为谁服务一时难以定位。笔者认为:检察机关必须强调依法独立行使检察权,充分运用法律赋予的权力,强化法律监督职能,如果检察机关不能依法独立行使检察权,检察工作就会迷失方向,就不能完成党和人民交给检察机关的重托,也就谈不上对党的领导的坚持和拥护。所以,依法独立行使检察权应该确立为检察工作的一贯方针,因为依法独立行使检察权就是坚持了党的领导,二者没有任何冲突。只有依法独立行使检察权才能明确检察工作的目标和指导思想,认真履行好检察职责。
附:参考书目
1、《大力维护司法公正》
作者:冉茂元
2、《转变执法观念 强化整体执法意识》
作者:刘晖
3、《加强党的领导,独立行使检察权与更好地为全国全党工作大局服务是辩证统一的关系》
作者:胡关桃
4、《加强理论学习 正确把握检察方向》
作者:李建忠
5、《坚持党的领导与依法独立行使检察权的辩证统一 确立跨世纪检察工作的指导思想》
作者:颜嘉明
6、《关于党的领导与检察机关依法独立行使检察权的思考》
作者:周国锋
7、《也谈依法独立行使检察权与坚持党的领导的关系》
作者:黄承林
8、《论正确处理坚持党的领导与依法独立行使检察权的关系》
作者:毕剑昌
9、《坚持、加强党的领导与检察机关独立、公正行使检察权的关系》
作者:刘真志