民事行政检察中建议再审的法律思考

作者 王利军 袁清彪
原载《河南检察》2004年第2期


检察建议启动再审，就是人民检察院在办理民事行政申诉案件过程中，发现人民法院已生效的民事、行政判决或裁定确有错误的，经与人民法院协商同意，不走抗诉程序，而是由同级检察院直接向同级法院发出检察建议，建议法院依法再审。法院依照审判监督程序进行再审，并将再审结果通知提出检察建议的检察院。用检察建议的方式建议法院再审，是检察机关在民行检察监督程序立法不完善的情况下，着眼维护司法公正和司法权威，依据法律原则和立法精神，在履行民行检察监督权上的发展和创新。但由于现有法律没有程序和实体上的规定，造成了检察机关和审判机关在理论认识上的分歧，适用程序上的不统一。本文拟对这种做法的有关问题进行分析，以期有益于我国民事行政检察监督制度的完善。
一、检察建议启动再审的依据
《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第四十七条规定：有下列情形之一的，人民检察院可向人民法院提出检察建议：（一）原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的。最高人民法院2002年9月下发的《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》第十七条规定：人民检察院对人民法院的审判工作提出检察建议，人民法院应认真研究改进工作；经与人民法院协商同意的对个案提出检察建议书的，如符合再审立案条件，可依职权启动再审程序。《规则》、《纪要》的规定，可以视为检察机关适用检察建议启动再审的司法依据。
二、检察建议启动再审的价值
从法理上看，法律的价值在于实现秩序、公平、效率和自由。民行检察监督适用检察建议启动再审，开创了检察机关民行监督的新途径，对加强检察机关特别是基层院民行工作具有重要的实践意义，在司法实践中已显现出它的生命力。
1、建议再审可以弥补民行抗诉在程序上的不足。由于法律对民事行政抗诉程序规定过于原则，现行的抗诉监督方式周期长、程序多，占用了大量司法资源，增加了当事人的诉累，也容易引起当事人的上访告状，增加社会的不稳定因素，一些民转刑、行转刑案件的发生充分说明了这一点。同时，受审级管辖的制约，上级院的民行部门承担了过重的办案任务，越是到高层，抗诉案件就越集中，这种“倒三角”形的办案结构，给民行检察工作发展带来了难以克服的矛盾，容易造成案件大量积压。而采用检察建议启动再审，减少了提请抗诉、提出抗诉、及法院指令再审三个环节，简化了再审程序，有利于节约司法资源、提高工作效率。
2、建议再审可以弥补民行抗诉在实体上的不足。现行法律规定抗诉范围过于宽泛，容易造成抗诉面过大。办案实践中判决、裁定虽有错误，但没有损害当事人合法权益的，或虽然案件审判程序上存在错误，但判决结果基本正确的一般不要轻易抗诉，可以通过检察建议方式，由人民法院自行启动再审程序纠正错误。在这里，检察建议作为抗诉的辅助手段可以发挥独特的优势。另外，对于法律和司法解释规定不适用抗诉的民事行政判决、裁定，如以调解形式结案的案件等，在一般情况下检察院不受理这类申诉，但对于涉及国家和公众利益的，或调解违背自愿、合法原则，当事人提出申诉的，检察机关确认属实，可以检察建议的方式向法院提出再审的意见，建议法院依法再审，纠正错误调解。
综上，民行检察监督需要改变单纯依靠抗诉的理念，引入检察建议作为法律监督的重要补充，可以弥补目前单一使用抗诉程序的局限性，减轻上级检察院和上级法院监督工作的压力。这有益于构建更加完整、合理的民行检察监督体系。
三、检察建议启动再审的特点
1、不受审级限制。现行民诉法、行诉法规定，同级人民检察院对同级人民法院的民事行政判决没有直接抗诉权，特别是基层检察院没有抗诉权，只有提请抗诉权。而检察建议启动再审就没有这种主体上的限制，可直接向同级人民法院提出。
2、抗诉监督方式的补充。 用检察建议的形式启动再审，实际上是一种简化的“抗诉”程序。从二者关系来看，民事抗诉与检察建议再审都是民行检察部门履行法律监督职责的重要手段。二者的目的一致，都是追求司法的公正，监督法院纠正已生效的错误裁判。只是建议再审权不具有法定性，启动再审程序的前提需与人民法院协商同意，法院依职权裁定再审。而抗诉的提起主体、程序、范围有严格的法律规定，具有法定性，具有诉的职能，法律明文规定抗诉必然引起再审程序。
3、坚持协商一致的原则。用检察建议启动再审的前提是经与人民法院协商同意，对符合再审条件的，由法院依职权启动再审程序。因此，这种监督方式不仅能够消除法院对抗诉工作的对立情绪，便于检法两家的相互沟通、相互配合，而且为检察机关特别是基层院的民行工作创造一个良好的环境。
4、以全面审查为原则。通过检察建议进入再审程序，能够避免抗诉工作中存在的抗什么审什么，不抗不审的现象，使再审法院更全面地审理案件，能更好地纠正错误，维护司法公正。
四、检察建议启动再审的实践操作
当前，随着各地民行检察监督适用建议再审的实践深入，已取得明显的成效，但也从中暴露出一些问题。诸如建议再审的效力问题，建议再审的程序问题。为此，笔者认为应着重从三个方面加强工作，推动民行检察监督适用建议再审。
一是加强与人民法院的沟通和协调。运用检察建议启动再审，不能只是“一相情愿”，应当加以有力的配合。在目前没有明确法律规定的情况下，检察机关应与人民法院统一检察建议的适用原则、范围和作用。力争与人民法院达成书面或口头上的协议，为检察建议的有效实施打下基础。
二是统一和规范检察建议格式和内容。在实践中，检察建议书制作不规范问题比较突出，如有的检察建议书篇幅过长，针对性不强，有的内容仿抗诉书，甚至引用抗诉条款建议再审等。制作上的不规范在一定程度上削弱了检察建议的效果。在适用检察建议标准上，原则上可规定为符合抗诉条件，经与人民法院协商，人民法院同意再审的；标的小、社会影响小，裁判结果对当事人的合法权益损害不大的；经审查确有错误，但依照有关法律不能经抗诉启动再审程序进行救济的案件等。在适用检察建议程序上，需要规定检察建议由检察长审批签发，以人民检察院名义致人民法院等主要内容。在内部管理中，把检察建议被采纳率作为评价民行抗诉工作的一项内容。
三是加强检察建议立法研究，积极提出立法建议。在目前立法不可能一步到位的情况下，最高人民检察院和最高人民法院可以研究制定关于民行检察监督适用检察建议的司法解释。通过司法解释授予民行检察监督适用检察建议的效力，明确检察建议的法律地位，明确检察建议为民事行政检察监督方式之一，明确检察建议启动再审与抗诉具有同等的效力，人民法院应当对案件进入复查程序。经复查认为原审判决、裁定可能有错误的，可依照《民事诉讼法》第一百七十七条和《行政诉讼法》第六十三条的规定，由人民法院院长提交审判委员会研究，依照审判监督程序启动对案件的再审程序。


国家安全生产监督管理总局办公厅


国家安全监管总局办公厅关于印发建设项目职业病危害预评价报告审核（备案）申请书等文书的通知

安监总厅安健〔2012〕69号


各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理局：

根据《建设项目职业卫生“三同时”监督管理暂行办法》（国家安全监管总局令第51号）的有关规定，我局修订了《建设项目职业病危害预评价报告审核（备案）申请书》等3种文书的格式和内容要求，现印发给你们（电子文本可从国家安全监管总局政府网站下载），自2012年6月1日起使用。

附件：1.建设项目职业病危害预评价报告审核（备案）申请书

2.建设项目职业病防护设施设计审查申请书

3.建设项目职业病防护设施竣工验收（备案）申请书



国家安全生产监督管理总局办公厅

二〇一二年五月二十八日




附件1



建设项目职业病危害预评价报告审核（备案）申请书







建设项目名称


建设单位（公章）


申 请 日 期








填　 写 　说　 明

一、申请书由申请新建、改建、扩建建设项目和技术改造、技术引进项目（以下统称建设项目）职业病危害预评价报告审核（备案）的建设单位填写，一式两份。
二、申请书用钢笔、签字笔填写或者用打印机打印文本，字迹要清晰、工整。
三、申请书中“职业病危害类别”栏根据建设项目职业病危害预评价报告结论选择填写；职业病危害类别一般的建设项目在“申请类别”栏选择备案，其他危害类别的建设项目选择“审核”。
四、申请书中“申报材料”栏的“申请建设项目职业病危害预评价报告审核（备案）的公函”由建设单位主管部门出具。属于国家安全监管总局受理范围的建设项目，建设单位为国有企业及其所属独资分（子）公司、控股公司及下属单位的，主管部门指国有企业集团公司（总公司）；其他类型的建设单位，其主管部门为建设单位本身。属于省级及以下安全监管部门受理范围的建设项目，建设单位主管部门由省级安全监管部门规定。







项目名称
项目地址
项目性质 新建□ 改建□ 扩建□ 技术改造□ 技术引进□
法定代表人 项目负责人
联系人 联系电话
总投资概算（万元） 职业卫生投资概算（万元）
建设单位地址 邮政编码
设计单位
预评价单位
职业病危害类别 一般□ 较重□ 严重□
申请类别 备案□ 审核□
申报材料：
□ 1. 申请建设项目职业病预评价报告审核（备案）的公函 （2份）
□ 2. 建设项目职业病危害预评价报告 （2份）
□ 3. 建设单位和职业卫生专家对预评价报告的评审意见 （2份）
□ 4. 职业病危害预评价机构的资质证明（影印件） （2份）
□ 5. 其他相关材料 （2份）
主管部门意见：



主管部门领导（签名）： （单位公章）
年 月 日


附件2




建设项目职业病防护设施设计审查申请书







建设项目名称


建设单位（公章）


申 请 日 期












填　 写 　 说 　明

一、申请书由申请新建、改建、扩建建设项目和技术改造、技术引进项目（以下统称建设项目）职业病防护设施设计审查的建设单位填写，一式两份。
二、申请书用钢笔、签字笔填写或者用打印机打印文本，字迹要清晰、工整。
三、申请书中“申报材料”栏的“申请建设项目职业病防护设施设计审查的公函”由建设单位主管部门出具。属于国家安全监管总局受理范围的建设项目，建设单位为国有企业及其所属独资分（子）公司、控股公司及下属单位的，主管部门指国有企业集团公司（总公司）；其他类型的建设单位，其主管部门为建设单位本身。属于省级及以下安全监管部门受理范围的建设项目，建设单位主管部门由省级安全监管部门规定。

















项目名称
项目地址
项目性质 新建□ 改建□ 扩建□ 技术改造□ 技术引进□
法定代表人 项目负责人
联系人 联系电话
总投资概算（万元） 职业卫生投资概算（万元）
建设单位地址 邮政编码
设计单位
职业病危害预评价报告审核 报告编制单位 审核机关
审核时间 审核批准文号
申报材料：
□ 1. 申请建设项目职业病防护设施设计审查的公函 （2份）
□ 2. 建设项目立项审批文件（复印件） （2份）
□ 3. 建设项目职业病防护设施设计专篇 （2份）
□ 4. 建设单位和职业卫生专家对职业病防护设施设计专篇的评审意见 （2份）
□ 5. 建设项目职业病防护设施设计单位的资质证明（影印件） （2份）
□ 6. 建设项目职业病危害预评价报告的批复（复印件） （2份）
□ 7. 其他相关材料 （2份）
主管部门意见：




主管部门领导（签名）： （单位公章）
年 月 日


附件3




建设项目职业病防护设施竣工验收（备案）申请书







建设项目名称


建设单位（公章）


申 请 日 期








填　 写 　 说 　明

一、申请书由申请新建、改建、扩建建设项目和技术改造、技术引进项目（以下统称建设项目）职业病防护设施竣工验收（备案）的建设单位填写，一式两份。
二、申请书用钢笔、签字笔填写或者用打印机打印文本，字迹要清晰、工整。
三、申请书中“职业病危害类别”栏根据建设项目职业病危害预评价报告结论选择填写；职业病危害类别一般的建设项目在“申请类别”栏选择备案，其他危害类别的建设项目选择“审核”。
四、申请书中“申报材料”栏的“申请建设项目职业病防护设施竣工验收（备案）的公函”由建设单位主管部门出具。属于国家安全监管总局受理范围的建设项目，建设单位为国有企业及其所属独资分（子）公司、控股公司及下属单位的，主管部门指国有企业集团公司（总公司）；其他类型的建设单位，其主管部门为建设单位本身。属于省级及以下安全监管部门受理范围的建设项目，建设单位主管部门由省级安全监管部门规定。






项目名称
工程地址
项目性质 新建□ 改建□ 扩建□ 技术改造□ 技术引进□
法定代表人 项目负责人
联系人 联系电话
总投资概算(万元) 其中：职业卫生投资 万元
实际总投资(万元) 其中：职业卫生实际投资 万元
建设单位地址 邮政编码
职业病危害预评价报告审核或备案 报告编制单位 审核或备案机关
审核或备案时间 审核批准或备案文号
职业病危害类别 一般□ 较重□ 严重□
严重职业病危害建设项目职业病防护设施设计审查 设计单位 审查机关
审查时间 审查批准文号
职业病危害控制效果评价单位



申请类别 备案□ 验收□
职业健康检查 职工总人数 男 女
职业病危害
接触人数
上岗前体检人数
体检合格人数
职业禁忌症人数
职业卫生培训 受培训负责人 培训单位
应培训人数 实际培训人数
职业卫生
管理措施 职业病防治计划和实施方案 有 □ 无□
设置或指定的职业卫生管理机构 有 □ 无□
职业卫生管理制度和操作规程 有 □ 无□
职业卫生档案和健康监护档案 有 □ 无□
职业病危害事故应急救援预案 有 □ 无□
申报材料：
□ 1. 申请建设项目职业病防护设施竣工验收（备案）的公函 （2份）
□ 2. 建设项目职业病危害预评价报告备案通知书/审核批复文件（复印件）（2份）
□ 3. 建设项目立项审批文件（复印件） （2份）
□ 4. 建设项目职业病防护设施设计专篇/设计专篇审查批复文件（复印件）（2份）
□ 5. 建设项目职业病危害控制效果评价机构资质证明（影印件） （2份）
□ 6. 建设项目职业病危害控制效果评价报告 （2份）
□ 7. 建设单位和职业卫生专家对职业病危害控制效果评价报告的评审意见（2份）
□ 8. 建设项目职业病防护设施竣工自行验收情况报告 （2份）
□ 9. 建设项目职业病防护设施施工单位和监理单位资质证明（影印件） （2份）
□ 10. 其他相关材料 （2份）
主管部门意见：





主管部门领导（签名）： （单位公章）

年 月 日