论学校承担学生伤害事故赔偿责任的性质

高 原


教育部于2002年8月21日颁布的《学生伤害事故处理办法》(以下简称处理办法)已于2002年9月1日实施了。由于此前我国缺乏对学生人身伤害事故处理的统一规定，因此该处理办法的颁布实施无疑对处理此类案件有了一个明确、具体的依据。但由于教育部所颁发的规章的效力层次较低，人民法院在审理此类案件时仅是可以“参照”适用，因此其实际作用并不是很大。更何况对于学生人身伤害事故的责任承担是一项基本的民事制度，因此教育部门的这些规定也不能超越法律或行政法规的规定。我国一些地方法规或规章所作出的类似规定，也同样存在上述问题。尽管如此，毕竟是有了一个较具体、详细和统一的规定，无疑具有进步意义，对推动这一方面的立法和司法实践都具有较积极的影响。经过一年多来的实施，也存在着不少问题，现笔者试图对学校承担学生人身损害赔偿责任的性质进行初步的探讨。

对于学校承担的学生在学校期间所发生的人身伤害事故的赔偿责任究竟是一种什么性质的责任，法学理论界似乎没有定论。前几年学生人身伤害事故频繁发生，从而引起了司法界与理论界的关注，也产生了不同的观点。一种观点认为是学校应承担的是一种合同责任。持这种观点的人认为，学校承担责任的依据或原因是基于学生或其家长（以下统称“学生”）与学校之间的合同关系，即学生在学校就读时，便已经与学校形成了以对学生进行教育和管理为主要内容的合同关系，学校不仅应根据合同的要求对学生履行文化、思想品德等各方面的教育义务，而且还有保护学生人身安全的义务。因此，如果学校没有履行人身保护义务而使学生人身受到伤害时应向学生承担违约责任。把学生与学校之间的这种关系定性为合同关系在私立学校及学生成年（即已满18周岁）后在大学进行学习时的情形似乎更加准确。而且同时认为，如果定性为一种合同关系，按照现行合同法第107条的规定，不论学校是否存在过错，除不可抗力外，对学生在校所受到的人身损害学校都应承担违约责任。但反对这种观点的人认为，学生与学校之间这种法律关系的性质并不能简单地认定为一种合同关系，特别是在义务教育阶段，学生有接受教育的法定义务，因此与民事合同的自愿原则严重不符。同时，根据行政法学理论的最新发展与屡见不鲜的判例，也使得学校具有了准行政机关的色彩，或者是具有公益性质的事业单位，所以把学生与学校之间的这种关系简单地定性为民法上的合同关系并不准确，因此主张用民事责任类型中的侵权赔偿责任来定性更加恰当。但是，即使是学生在学校学习期间发生的人身伤害事故，绝大多数并不是学校或教师的直接行为而引起，特别是学生在校读书时受到本校其他学生或外来人员的侵权行为而受到的伤害，如果让学校来承担侵权责任，又与民法通则中现有的任何一种侵权责任都不符合（不管是一般的债权责任还是特殊的侵权责任）。还有人认为，在学生为未成年人的条件下，学校承担赔偿责任的依据就是监护义务或者是部分监护义务的移转：由于学生上学了，其监护人无法对学生行使监护职责，而在此时把该项职责“暂时移转”给了学校。笔者认为这种观点并不正确。首先，监护责任是民事责任中一种特别的民事责任，主要存在于特定的人身关系与特定的情形之中。不论是法定监护还是指定监护，让学校来承担这种责任都没有相应的法学理论依据与法律规定依据，笔者在此不再详述。就算是委托监护，通常情况下学校与家长之间也并未达成相应的监护委托协议，因此也无法成立。（当然，如果学校同意承担且双方签订有协议的情况下也是可以存在的）。同时，相对监护法律关系以外的第三人而言，由于监护责任是一种替代责任，也是一种无过错责任，不论监护人是否存在过错，当被监护给他人造成损害时监护人都应承担替代赔偿责任，所以对于学校来说是一种较重的责任。而且，当监护人疏于管理与保护而导致被监护人的人身受到损害，不论学校是否具有过错都应当承担责任，显然有失公平。因此，认为学校应当承担监护责任的观点并不正确。

笔者认为，学校与学生之间的法律关系应当依据不同的情况来进行确定：私立学校与学生之间应当主要是一种合同法律关系，而义务教育学校及公立学校与学生之间则应该是一种由法律（主要是行政法）直接规定的特殊的教育、管理及保护等权利义务关系。因为对于私立学校来说，其收取了较高的费用并自愿向在校学生提供了更多的教育内容与更高的管理及服务要求，因此，当其未能保护到学生的人身权利时，就应当按照合同的约定来承担相应的违约责任，只不过是在具体适用时应采用过错责任原则来进行处理。而对于接受义务教育及公立学校教育来说，学生与学校之间并不是自愿形成的合同关系，特别是学校根本就没有实施积极的侵权行为时，其只是负有法律（主要是行政法）直接规定的人身保护义务。因此，笔者认为这种责任既不是传统民法中的合同责任或侵权责任，也不是监护责任的移转，而是一种由特别法（主要为行政法）所直接规定的特殊的责任类型。我国教育法第29条第3项就规定了学校负有维护受教育者合法权益的义务，尽管没有详细指明合法权益是否含有学生人身的保护义务，但是负有这一义务应当是不言而喻的。

根据前面的论述，笔者认为对于学校承担责任的对象来说，也可能会存在着两种情形：一种是当学生在校学习期间给其他人造成损害时学校可能承担的责任；第二种情形是当学生在学校受到人身损害时学校可能对该学生（或其监护人）所承担的赔偿责任。在私立学校中，如果双方的合同中明确约定在某些情形下学校必须承担相应的违约责任时，依据其约定处理；没有约定时，应当按照义务教育学校及公立学校承担赔偿责任的规定处理。而在义务教育学校及公立学校应承担赔偿责任时，应该按照相关法律的直接规定来处理。当然，如果学校（或其教师）故意侵害学生的人身权利时，就会出现普通侵权责任与上述两种责任的竞合，此时可以由学生来选择对其有利的责任性质来向学校主张。至于学校承担损害赔偿责任的构成要件，笔者认为应当有三个：即过错、损害及因果关系。由于这三个条件与普通侵权责任条件中的含义基本相同，笔者在此就不再赘述。对于学校在什么情形下应当承担责任什么情形下可以免除责任，《学生伤害事故处理办法》也作出了一些比较具体的规定，可以作为参考。

总而言之，确定学生人身伤害赔偿的责任性质对处理此类案件非常重要，会涉及到责任的构成要件、举证责任及赔偿范围等很多方面。因此，只有对其进行了正确定性才能作出更加适当的处理，从而保护当事人各方的合法权益，并促进教育事业的健康发展。

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黑龙江省人大常委会


黑龙江省地质环境保护条例


黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会公告


　　第19号


　　《黑龙江省地质环境保护条例》已由黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第十次会议于2009年6月12日通过，现予公布，自2009年10月1日起施行。


　　黑龙江省人民代表大会常务委员会


　　2009年6月12日


（2009年6月12日黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第十次会议通过）




　　第一章 总 则
　　第一条 为保护地质环境，合理利用地质环境资源，防治地质灾害，保障国家财产和人民生命财产安全，促进经济和社会的可持续发展，制定本条例。
　　第二条 在本省行政区域内从事矿产资源开发、地质环境保护、地质灾害防治以及其他对地质环境产生影响的活动，适用本条例。
　　本条例所称地质环境，是指人类活动所涉及的地表至地下的空间环境以及地质遗迹、地质灾害等。
　　本条例所称地质灾害，是指由于自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降、地表生态改变等与地质作用有关的危害。
　　第三条 地质环境保护应当坚持预防为主，政府主导和社会参与相结合，谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁投资谁受益的原则。
　　第四条 县以上人民政府应当加强本行政区域内地质环境保护工作的领导，组织和督促有关部门、单位和个人采取有效措施，保护、治理和改善地质环境，防治地质灾害。
　　地质灾害多发区的县以上人民政府应当将地质灾害防治所需经费列入年度财政预算。
　　县以上人民政府应当制定优惠政策，鼓励和支持地质环境治理活动，并对取得显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。
　　第五条 县以上人民政府国土资源主管部门（以下简称国土资源主管部门）负责本行政区域内地质环境保护的监督管理，并组织实施本条例。
　　县以上人民政府发展与改革、财政、环境保护、水行政、农业、林业、气象、建设、交通、旅游等有关部门按照各自的职责做好有关的地质环境保护工作。
　　第六条 任何单位和个人都有保护地质环境的义务，对破坏地质环境、造成或者可能诱发地质灾害的行为有权进行举报。
　　第二章 地质环境保护规划和项目管理
　　第七条 县以上人民政府应当根据上一级人民政府的地质环境保护规划，组织编制本行政区域的地质环境保护规划，并纳入本地区国民经济和社会发展总体规划。跨行政区域的地质环境保护规划，由其共同的上一级人民政府组织编制。
　　第八条 地质环境保护规划应当包括地质环境现状及问题、矿山地质环境恢复治理、开采矿泉水和地热水的地质环境保护、地质遗迹保护、地质环境监测、地质灾害防治等内容。
　　第九条 县以上人民政府编制的土地利用总体规划、城乡建设规划、矿产资源开发利用规划以及水利、铁路、交通、旅游、能源等建设规划，应当符合地质环境保护的要求，同级国土资源主管部门应当对上述规划的编制提供相关地质环境及保护的论证意见。
　　第十条 县以上国土资源主管部门和财政部门，对由探矿权、采矿权使用费和价款投入的矿山地质环境治理、地质遗迹保护、地质灾害治理等项目（以下简称项目）的立项、设计和投资预算组织专家进行评审后审批，并按照职责做好项目监管。
　　项目设计、投资预算确定后，如遇特殊情况确需调整的，应当按照相关程序审核，并报原批准机关批准。
　　第十一条 由社会资金投入的矿山地质环境治理和地质灾害治理项目，可以根据治理的难易程度和投入产出比率给予投资人一定年限的治理成果使用权。县以上国土资源等有关主管部门应当加强监督和指导。
　　第十二条 项目管理实行项目法人制、资质准入制、招标投标制、合同制、工程监理制和工程效果责任追究制。
　　项目主管部门应当依照国家有关法律、法规的规定组织实施。
　　项目资金实行专户管理，专款专用，单独核算。
　　第十三条 项目应当在规定的实施期限内完成，由省国土资源主管部门和财政部门按照国家和省有关规定组织验收。
　　第三章 地质环境保护措施
　　第一节 矿山地质环境保护
　　第十四条 依法取得矿产资源开采权的单位和个人（以下简称采矿权人），应当承担保护矿山地质环境、防治矿山地质灾害的义务，依法做好水土保持、植被恢复和土地复垦工作，避免或者防止发生次生地质灾害。
　　开采矿产资源应当遵守有关环境保护和矿山安全的法律、法规，按照国家有关规定处置废水、废气、废渣、废石和尾矿等废弃物。
　　第十五条 采矿权申请人应当委托具有相应资质的单位进行矿山地质环境勘查评价并编写矿山地质环境恢复治理方案，经专家评审确认后，报省国土资源主管部门批准。
　　已投入生产的矿山企业应当按照前款规定编制矿山地质环境保护和恢复治理方案，报经省国土资源主管部门审批后实施。
　　采矿权人扩大开采规模、变更矿区范围或者开采方式的，应当重新编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，并报原批准机关批准。
　　矿山地质环境恢复治理方案应当包括下列内容：
　　（一）矿山基本情况及地质环境现状；
　　（二）矿山地质环境勘查评价对矿山地质环境问题的分析、预测、评估的结论性意见；
　　（三）矿山地质环境恢复治理措施及其资金保障；
　　（四）矿山地质环境恢复治理的经济、社会、环境效益分析；
　　（五）国家规定的其他内容。
　　第十六条 经过恢复治理的矿山地质环境应当达到下列标准：
　　（一）破坏或者废弃的土地达到可供利用的状态；
　　（二）对采矿活动遗留的矿坑、废石、尾矿等进行防护处理，达到安全状态；
　　（三）地质灾害隐患得到有效排除；
　　（四）各类废弃物处置达到国家规定标准；
　　（五）采场和矿山固体废弃物堆放场的植被得到恢复；
　　（六）矿山地质环境恢复治理方案和矿山地质环境恢复治理保证书（以下简称保证书）中承诺的义务全面履行。
　　对具有观赏、科研价值的矿山遗迹，鼓励开发为地质地貌景观保护区、旅游区或者矿山公园。
　　第十七条 采矿权人应当根据矿山地质环境恢复治理方案中确定的各项责任和其他法定义务，与县以上国土资源主管部门签订保证书。
　　第十八条 保护和恢复矿山地质环境实行矿山地质环境恢复治理保证金（以下简称保证金）制度。
　　保证金是采矿权人预交的用于依法履行矿山地质环境恢复治理义务的预备金。保证金数额由县以上国土资源主管部门按照不得低于矿山地质环境治理恢复所需费用核定，由采矿权人一次性预提或者分年度预提，按规定存入财政部门指定银行开设的保证金账户，并列入采矿成本，实行采矿权人所有，政府监管，专款专用。
　　保证金缴存标准和管理的具体办法，由省财政部门会同国土资源、环境保护部门制定，报省人民政府批准后执行。
　　第十九条 采矿权人应当在领取采矿许可证或者进行许可证年检时，向所在地国土资源主管部门提交保证书和缴存保证金的凭据。
　　未按本条例规定进行矿山地质环境勘查评价并编制矿山地质环境恢复治理方案、未签订保证书或者未缴存保证金的，县以上国土资源主管部门不予办理采矿权审批、年检、扩储等相关手续。
　　第二十条 采矿权人应当根据已经确认的矿山地质环境勘查评价、矿山地质环境恢复治理方案和保证书的要求，对因采矿活动破坏的矿山地质环境实行分阶段治理或者集中治理。
　　县以上人民政府应当组织国土资源、环境保护等部门，对管辖范围内的矿山地质环境恢复治理状况进行监督检查。
　　无责任人的灭失矿山的地质环境恢复治理，由县以上人民政府组织本级国土资源主管部门及有关单位根据实际情况和条件，区分轻重缓急，分期实施。
　　第二十一条 采矿权人完成阶段性或者全部地质环境恢复治理工作的，均可申请检查验收。经省国土资源、环境保护、财政等部门现场验收合格的，退回已经缴存的保证金本息；经验收不合格的，由省国土资源主管部门责令限期治理达标。未按要求治理或者逾期仍未治理达标的，由县以上国土资源主管部门组织治理，所需费用从保证金中支付，超出部分由采矿权人承担。
　　第二十二条 采矿权人对因采矿而挖损、塌陷、压占的土地进行治理后可用于耕种的，经验收可以依法折抵建设占用耕地的补偿指标；从废石、尾矿中回收矿产品的，可以依法减免矿产资源补偿费。
　　第二十三条 采矿权人开采矿产资源过程中造成严重地质环境破坏或者诱发地质灾害的，应当立即停止采矿活动，采取必要的恢复治理措施，并及时向所在地县以上国土资源主管部门报告。
　　采剥、削坡和堆放尾矿、废渣，应当按照开采方案和治理方案执行。
　　采矿、选（洗）矿形成的废液和污水，应当按照有关规定进行处理，达标排放。
　　第二十四条 采矿权人向所在地县以上国土资源主管部门报送的矿产资源开发利用情况年度报告，应当包括矿山地质环境保护的内容。
　　第二节 开采矿泉水、地热水的地质环境保护
　　第二十五条 开采矿泉水、地热水的，应当在取得取水许可证后，到省国土资源主管部门办理矿泉水、地热水水源注册登记和采矿登记，并按规定进行年检。
　　第二十六条 开采矿泉水、地热水应当进行地质环境勘查评价。采矿权人应当按照水源地保护规划，做好水源保护和卫生防护工作，并接受有关主管部门的监督管理。
　　地热水资源利用后应当进行达标排放或者采取达标回灌。
　　第二十七条 采矿权人开采矿泉水、地热水，应当按照省国土资源主管部门批准的开采方案进行，适时对水位、水量、水温、水质等情况进行动态监测，并接受发证机关的监督管理。
　　第三节 地质遗迹保护
　　第二十八条 地质遗迹是指在地球演化的漫长地质历史时期，由于各种内外动力地质作用，形成、发展并遗留下来的不可再生的地质自然遗产。
　　下列地质遗迹应当按照国家和省的有关规定设立地质遗迹自然保护区或者地质公园予以保护和利用：
　　（一）具有重大科学研究价值的地质构造、地质剖面、重要的古生物化石分布区；
　　（二）具有重大科学研究和观赏价值的火山、瀑布、岩洞、石林、岩体等奇特地质景观和岩石、矿物的典型产地；
　　（三）具有科学研究意义的典型地质灾害遗迹；
　　（四）法律、法规和规章规定应当建立保护区的其他地质遗迹。
　　地质遗迹自然保护区和地质公园（以下统称地质遗迹自然保护区）可以根据实际情况分为核心区、缓冲区和实验区。
　　第二十九条 对地质遗迹自然保护区和分布在风景名胜区、森林公园或者其他类型自然保护区内的地质遗迹，以及独立存在、具有保护价值的地质遗迹，所在地县以上人民政府及有关主管部门或者机构应当配备专业人员，并采取有效措施加以保护，所需经费由所在地人民政府承担。
　　第三十条 禁止在地质遗迹自然保护区保护范围内，从事开矿、采石、取土、放牧、垦荒、伐木以及其他对地质遗迹有损坏的活动。
　　禁止在地质遗迹自然保护区和其他地质遗迹保护范围内建设对地质遗迹有影响的建筑设施。经批准已建成并对地质遗迹造成污染或者破坏的建筑设施，由所在地国土资源主管部门责令限期治理或者采取补救措施；确需拆迁的，由所在地人民政府依法予以安置或者补偿。
　　第三十一条 单位或者个人在地质遗迹自然保护区的核心区和缓冲区内从事科学研究、教学实习以及标本采集活动，应当向地质遗迹自然保护区管理机构提交申请和活动计划，并依法报批。
　　从事前款活动形成的总结或者活动成果的副本应当提交地质遗迹自然保护区管理机构存档。
　　第三十二条 在地质遗迹自然保护区内组织旅游活动，应当按照依法批准的方案进行。进入地质遗迹自然保护区旅游的单位和个人，应当遵守地质遗迹自然保护区的管理规定。
　　严禁开设与地质遗迹自然保护区保护方向不一致的旅游项目。
　　第四章 地质环境监测
　　第三十三条 省国土资源主管部门应当建立和完善全省地质环境监测网络，设置相应的监测设施，对地下水、矿泉水和地热资源、地质遗迹以及城镇、村庄、矿山等重点地区的地质环境和地质灾害进行监测。
　　省国土资源主管部门负责编制全省地质环境监测网络发展规划，统一协调区域性和专门性地质环境监测网络的部署，统一制定技术要求，组织开展地质环境监测工作和成果资料汇总，并定期发布全省地质环境状况公报。
　　第三十四条 县以上国土资源主管部门负责本行政区域内的地质环境监测工作，并接受上级国土资源主管部门的业务指导。
　　单位和个人应当对地质环境监测工作给予支持和配合，不得拒绝和阻挠。
　　第三十五条 任何单位和个人不得侵占、损毁或者擅自移动地质环境监测设施和标志。
　　第三十六条 县以上人民政府有关部门应当依法监测地下水水位、水量、水质和水温动态，防止地下水过量开采和污染，并组织编制通报和年度报告。
　　省水行政主管部门划定地下水超采区和禁采区，应当征求省国土资源主管部门的意见。
　　第五章 地质灾害防治
　　第三十七条 县以上国土资源主管部门应当根据地质灾害现状，按照国家规定，编制年度地质灾害防灾预案，报同级人民政府批准后组织实施。
　　第三十八条 除地震灾害预报外，地质灾害长期预报和重要灾害点的中期预报由省国土资源主管部门提出，并划定地质灾害危险区和易发区；短期预报和一般灾害点的中期预报由市（行署）国土资源主管部门提出；临时灾害预报由所在地县以上国土资源主管部门会同气象部门提出。
　　各类地质灾害预报均应报经同级人民政府同意后发布，任何单位和个人不得擅自发布。
　　第三十九条 县以上国土资源主管部门负责在地质灾害危险区边界设置警示标志。
　　禁止侵占、移动、损毁地质灾害危险区标志和地质灾害防治工程设施标志；确需变动或者拆除标志的，应当征得设立部门或者防治工程验收部门的同意。
　　第四十条 新建、改建、扩建铁路、公路、港口、机场、水库、地下工程、大型厂矿以及城镇、村庄迁建选址等影响地质环境或者地质环境可能对其产生影响的建设项目，应当进行地质环境勘查评价和地质灾害危险性评估，并履行规定的审批程序。
　　建设项目开工后，项目所在地国土资源主管部门应当加强建设项目对地质环境影响的监督和检查。
　　第四十一条 禁止在易发生山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害的危险区内从事采矿、爆破、伐木、垦荒以及不合理削坡、引排水、堆放渣石、弃土等可能诱发地质灾害的活动。
　　第四十二条 县以上国土资源主管部门负责组织有关部门进行地质灾害诱发或者形成原因的认定。有关单位因地质灾害治理责任认定发生争议的，由争议双方协商解决；协商不成的，报请争议各方共同的上一级人民政府裁决。
　　人为活动诱发的地质灾害，由诱发者承担治理责任。自然因素形成的地质灾害，由所在地县以上人民政府组织治理。
　　第四十三条 依法取得相应资质从事地质灾害危险性评估和地质灾害防治工程的勘查、设计、施工、监理的单位（以下简称资质单位），在承担相关业务前，应当携带资质证书（副本）及工程情况说明，到县以上国土资源主管部门备案。
　　第四十四条 资质单位应当建立地质灾害危险性评估或者防治工程勘查、设计、施工、监理业务手册，如实记载工作业绩和存在的问题，作为资质延续、升级的必备材料。
　　资质单位应当遵守相关行业自律公约，接受工程所在地国土资源主管部门的监督检查。
　　第四十五条 从事地质灾害危险性评估和地质灾害防治工程勘查、设计、施工、监理的人员，应当定期参加相应的业务培训和考试。
　　第六章 法律责任
　　第四十六条 破坏地质环境或者违反本条例规定，有关法律、法规已经规定给予行政处罚或者承担相应法律责任的，从其规定。
　　本条例规定的行政处罚，由县以上国土资源主管部门实施。
　　第四十七条 违反本条例第十四条第一款，第二十三条第一款、第二款规定的，责令停止违法行为，限期采取补救措施，并处以5000元以上2万元以下的罚款；情节严重的，处以2万元以上10万元以下的罚款，并可暂扣其采矿许可证。
　　第四十八条 违反本条例第二十条第一款、第二十四条、第二十六条第一款、第二十七条、第三十四条第二款规定的，责令限期改正并给予警告；逾期不改正或者拒绝、阻挠主管部门依法实施监督检查的，处以3000元以上1万元以下的罚款。
　　第四十九条 违反本条例第三十五条、第三十九条第二款规定的，责令限期恢复原状或者赔偿损失，并处以5000元以上3万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第五十条 违反本条例第四十三条、第四十四条规定的，责令限期改正并给予通报；逾期不改的，处1万元以下的罚款。
　　第五十一条 违反本条例受到行政处罚或者被责令限期改正的单位及其法定代表人，愈期未改正或者造成严重后果的，县以上人民政府或者有关主管部门可以给予通报批评，并取消其当年评优资格或者其他荣誉称号。
　　第五十二条 县以上国土资源主管部门和其他有关部门违反本条例规定，有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）不依法履行对地质环境保护的监督管理职责，或者对破坏地质环境的行为不依法制止和查处的；
　　（二）将项目资金挪作他用的；
　　（三）对依法应当退回的保证金本息未予退回，或者将保证金挪作他用的；
　　（四）隐瞒、谎报或者授意他人隐瞒、谎报地质灾害灾情，或者擅自发布灾害预报的；
　　（五）其他玩忽职守、失职渎职、滥用职权、徇私舞弊的行为。
　　第七章 附 则
　　第五十三条 本条例自2009年10月1日起施行。