人事争议处理理论与实务研究(4)-人事争议仲裁的受案范围/何宁湘

人事争议仲裁的受案范围

何宁湘

　　第一节、涵义与价值
　　人事争议仲裁委员会受案范围的涵义，是指人事争议仲裁委员会的主管范围，或称是人事争议仲裁机构受理人事争议仲裁案件的范围。
　　换句话说，是指人事争议仲裁委员会的哪些仲裁行为拥有行政仲裁权，或者说是指公民(事业单位工作人员)、法人(事业单位、国家机关)或者其他组织(民办非企业组织)对事业单位、公民的哪些行为可以向人事争议仲裁委员会申请仲裁的界限。
　　诉讼的受案范围，也称法院的主管范围，是指人民法院受理某类案件的范围，即法律规定的，法院对受理某类案件的权限。
　　人事争议仲裁委员会的受案范围是人事争议仲裁制度中必不可少的核心内容之一。正确确立人事争议仲裁的受案范围，是切实兑现法律所许诺的公民、法人有关权利的保障，是保障行政仲裁监督范围、保障依法仲裁的关键，是我国人事争议仲裁发展的必然要求，也是及时有效解决人事争议，在民主法制的框架内及时、快捷地化解人事矛盾、处理人事争议的关键。

　　第二节、受案范围中的主体
　　争议存在着争议主体、争议内容等，人事争议仲裁的受案范围也必然国围绕着争议主体、争议内容事项来确定。这里从人事争议的主体、内容以及特殊情形三个主要方面，对人事争议仲裁委员会的受理范围进行观察与分析：
　　这里的主体，是人事管理关系中，依法享有权利、承担义务的当事人。在目前的人事制度下，能够产生人事争议的主体有只有国家机关、事业单位、工作人员三类。要审查或确定人事争议仲裁的受案范围，首先要审查申请人与被申请人的仲裁主体资格，不具备仲裁主体资格的单位与个人，其请求均不属于人事争议仲裁的受案范围。
　　一、一般情形下的主体：
　　1、单位主体
　　提起人事争议仲裁的单位主体有国家行政机关、事业单位。目前依法律规定、单位性质、管理体制、以及工作人员身份确定为三类关系，即国家行政机关与公务员；事业单位、团体与工作人员；民办非企业单位与员工。虽然国家已公布《公务员法》，对于“国家行政机关”这块，在整体上并未纳入人事制度改革的进程之中，也就无法进入目前所实行的人事争议处理的具体工作范围之中。除国家行政机关外的国家事业单位、事业单位如研究机构、教育机构、卫生机构等都具有人事争议仲裁的主体资格。
　　对于社会团体，若不具体事业单位性质，即社会团体只经过民政部门的社团法人登记，而未向人事部门（的事业登记管理机构）进行事业单位登记，其不能成其为事业单位，也就不能申请人事争议仲裁。如果作了事业单位登记，纳入事业单位管理体制的人事争议仲裁的主体资格是符合的。
　　对于其他事业单位，是否符合人事争议主体，各省均未涉及或未作明确划分。在现行体制下，凡未纳入国家事业单位管理体制的均不能提起人事争议。而福建省在全国率先以地方法规形式，已增加了“民办非企业单位”自2006年1月1日起施行[2]。也就是说，在福建省行政区域内，“民办非企业单位”与其员工之间“因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的”争议，该类型单位都可以成为人事争议仲裁委员会受案范围中的单位主体，自然也就可以申请人事争议仲裁。
　　对于具有事业单位与企业单位双重性质的单位这类特殊情形，如何对待没有任何规定可循，实属空白。提起人事争议或劳动争议均是法律行为，因此作为争议主体一方的单位或组织必须具有相应的法定资格。对于具有双重身份单位均办理了国家法定登记注册，即事业单位登记、工商企业登记注册的，理论上讲，这样的单位对提起人事争议仲裁还是劳动争议仲裁具有选择权，如果不具有选择权，那么实际上就意味着国家、社会不承认其某一项法定登记的效力与合法性。而对于具有中央单位、部委行业系统内部事业单位而未向人事行政主管部门进行登记，却进行了工商企业登记注册的，只能认定为企业法人或公司法人，而不能申请人事争议仲裁。

　　2、个人主体
　　对于人事争议仲裁的个人主体，大多规范上都使用“事业单位工作人员”或“工作人员”这一术语。“工作人员”一般是指事业单位中的管理人员和专业技术人员。
　　然而，今天的事业单位“工作人员”的范围已演变得非常宽泛。在今天的事业单位中的工作人员“身份”，即使不包括工勤人员也已无法作统一的、普通性的概括。“工作人员”大体有：具有国家事业单位编制的工作人员、事业单位在编人员、事业单位聘用制干部(特殊情形)、面向社会聘用的各类人员、包括聘用的外籍专家，或签订聘用合同的外籍人员、以及部分事业单位面向社会使用的临时性、专项性的工作人员，如代课教师、项目研究员等等。
　　对于“工作人员”是否都具有申请人事争议仲裁的主体资格判别，主要刚性条件(必要要件)有二：即事业单位在编身份以及聘用合同。(1)前者是指事业单位与个人之间存在或建立人事关系。具有国家事业单位编制、或者具有专项编制指标的事业单位聘用制干部(特定历史条件下形成的特殊情形，以及由地方性法规、地方政府规章规定的民办非企业单位。这里不包括按照人法发[1991]5号-中共中央组织部、人事部关于印发《全民所有制企业聘用制干部管理暂行规定》的通知，不具有人事部门下达人员编制的“企业聘用制干部” * )，不包括按照国家公务员制度进行人事管理的事业单位；(2)后者是指事业单位与个人之间的通过签订聘用合同来约定、来建立的工作岗位、职务及报酬等合同关系。人事关系与聘用合同关系之间存在着相互关联，是两种不同的关系，存在人事关系的不一定存在聘用合同关系，反之亦然。因此与事业单位之间有人事关系的工作人员，一定与事业单位签订了聘用合同建立起聘用合同关系。 * 需要指出的是，在我国条块权力机构的情形下，不少的国务院部委的机构或机关中大致有企业、事业以及部机关三种单位类型，这些企业或集团公司所属事业单位其人事关系比较复杂并具有典型性、特殊性，企业或集团内并不具有狭义的人事争议关系，即这类事业单位及其工作人员并不具有人事行政主管部门下达的编制。但从狭义的角度，对于能否提起人事争议仲裁或诉讼，工作人员填写了什么表、与单位之间签订了什么合同或聘书均不是第一位的，重要的是所在单位与人事行政主管机关(编委、编办)办理什么类型的调入(进人)手续，即是否具有事业单位工作人员的编制指标(即“国家事业单位干部”身份)。如果没有指标充其量是“以工代干”的状态而已。 * 对于中央单位、部委所属的原未面向社会、地方的单位组织性质的认定，可参考其上级主管单位的性质来确定，即上级主管单位为事业单位的，其所属的单位、组织均按事业单位对待，反之亦然。
　　具有国家事业单位编制的工作人员，包括编内的工勤人员，提起人事争议仲裁的主体是适格的。外籍人员有相应规定由国家外事机构管理，不能提起人事争议仲裁。面向社会聘用的工作人员临时性、或专项性的人员应当签订劳动合同，即使签订的是聘用合同，其单位与个人之间的关系为合同关系而非人事关系。因此，这类人员不能提起人事争议仲裁。
　　事业单位中的工勤人员，需要进行一些必要的讨论。前面提到的“工作人员”实际上有广义与狭义之分，假设我们基于狭义进行界定，则必须是事业单位编制内的人员。这又涉及到什么是编制？这样的具体问题。机构编制属行政管理范畴，广义上的机构编制是指对一切法定社会组织内部的职能配置、机构设置、组织形式及工作人员的数量、结构等方面的配置。狭义上的机构编制是指对机关、事业单位及部分企业组织的职能配置、机构设置、人员数额及人员结构的配置。应当说，事业单位机构(人员)编制至少包括：技术人员、管理人员以及工勤人员。在这一现状下，编制内的工勤人员自然属于在编人员。在编工勤人员包括通过人事部门或劳动部门调入、录用的人员。即在编的工勤人员也属于人事争议处理主体的范围，自然可以申请提起人事争议仲裁。
　　与此相对应的是，不论你是工勤人员，还专业技术人员，如果不在编就不能提起人事争议处理。一般只能依据劳动合同(或以劳动关系为事实基础)提起劳动争议仲裁。但也有诸如，工人身份的职工与其他人员长期混岗；原以工人身份调入事业单位，但长期从事科研、行政管理工作，或在有关科室从事教育、科研等专门技术辅助性工作的；有的甚至并未执行工人工资序列，工资待遇也同其他人员一样的这类人员，或者虽然执行工人工资序列但事业单位对工资待遇按其他人员补齐的，属于特殊情况，是否能同“工作人员”一样提起人事争议尚无定论，也无可供适用的相关规范。若这类人员与所在单位之间签订了劳动合同的，应属建立的是劳动关系，只能依据劳动法的规定提起劳动争议。
　　对于乡村、山区公办学校中的代课教师，其代课报酬主要由村民与乡政府补贴共同支付，签订劳动合同的，不能提起人事争议。对于与公办学校或当地教育行政机关签订事业单位聘用合同的代课教师，应可提起人事争议。
　　对于人事制度以及国家机关、事业单位的进一步深入改革，取消或淡化干部与工勤人员的身份差别，淡化在编人员与招聘人员的差别，统一向社会招聘录用的包括工勤人员在内的各类人员均应统称“工作人员”，届时工勤人员也应能够成为人事争议的主体。问题在于，国家人事部门一方面打破干部身份与干部终身制，而另一方面仍强化事业单位新进人员的控制，即无编制指标不录用，事业单位在无编制的情形下若需用人只能向社会招聘“临时”或称“非正式”人员，这种状况有日益加剧的趋势。目前，虽然人事部门在对事业单位试行“人员控制数”管理，在“人员控制数”内聘用的人员，但能够提起人事争议的主体--“工作人员”的范围同样是有限的。

　　二、特别情形下的主体：
　　“特别情形下”是相对一般情形下而言的，这里为了方便讨论而借用之。一般情形是指事业单位没有特殊状况、个人(事业单位工作人员)也无特殊状况的情形。而特殊状况是指目前事业单位所存在的三种“用人”制式(也许还不只这三种，或许更多，这里以这三种为主要讨论对象)，聘任制、聘用制和雇员制。对于事业单位人事争议司法解释有“因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的”的规定，它适用于实行聘用制的事业单位及工作人员建立聘用合同关系。那么没有实行聘用制的事业单位是否可以适用呢？准确讲，这是个问题，最高人民法院并未明确。从2003年第三季度出台的人事争议司法解释来看，其主要目的是配合即将在全国范围内进行国家人事制度改革，人事制度改革的重要目标之一，就是打破事业单位工作人员的“干部身份终身制”，全面实行聘用制，这项人事制度改革涉及全国范围内的“130多万个事业单位，近3000万干部职工”[5]，显然包括没有实行聘用制的事业单位及工作人员，且原本人事部就计划“争取用两到三年时间，在事业单位全面推行聘用制度；用五年左右时间，实现聘用制度的正常化、规范化”，而今天正好三年整，应当说至少有50%的事业单位实行了聘用制或聘用合同制。
　　聘任制可能要比聘用制问题复杂些。目前从法律明文规定实行聘任制的至少有两类人员，一是教师（《教师法》），法律明确规定实行聘任制，签订聘任合同[6]；二是公务员（《公务员法》），法律同样明确规定除“所列职位涉及国家秘密的，不实行聘任制”的外，实行聘任制，签订聘任合同。在公务员人事争议案件的仲裁与诉讼受案范围的规定上，也对应规定为“聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的”。因此，事业单位及工作人员之间人事争议受案范围规定存在着是否适用于实行聘任制、签订聘任合同的情形？国家机关与公务员人事争议受案范围规定存在着是否适用于实行聘用制、签订聘用合同的情形？实际往往就是这样怪、这样别扭。出现这样的瑕疵，原因大致有三：1、法律仍无法割除条块权利之恶瘤；2、立法的科学性认证审查的机制较弱；3、聘任制与聘用制存在着本质差别，立法层不打算在事业单位实行聘任制，即使有基本法律。基于第3种可能情形，就有必要线条式说明一下，聘任制与聘用制的不同与关系(也许两者没有概念上的实质差别，而是上层的一种不同提法而已)。
　　聘用就是指用人单位和受聘人双方在协商一致的基础上，单位的法人代表（或委托人）与受聘人以签订合同形式确定双方的聘用关系。聘用期一般分为“固定期限”、“有固定期限”、和“以完成一定的工作任务为期限”三种；聘任是指受聘人受聘于某一具体的工作岗位。两者的区分是为了推行人员聘用制后，单位有利于对上岗人员进行管理。
　　《教师法》所指的聘任制是什么概念、如何操作，全国大人、国务院、教育部没有相应的规范性文件进行阐明，从“关于教师的任用 (一)教师资格制度、教师职务制度、教师聘任制度另行规定。各地要按照国家的统一规定，结合各地的实际情况任用教师。[7]”以及相关政策文件来看，聘用合同是解决就业，即聘用教师。聘任是针对教师及其他专业技术人员的技术职称以及相应的职位而言的，也就是说，先得聘用教师，再有技术职称与职位问题，即“聘”与“任”的结合。因此，若基于这点，对于人事争议的受案范围，重要的是因聘用合同而建立的聘用关系，“聘任”并不重要，况且对于专业技术职位的“聘任”或许与《教师法》规定的聘任制不是一回事，目前“职称”问题尚不能作为事业单位人事争议的请求事项。
　　再观察《公务员法》所规定的聘任制的内涵，“《公务员法》则将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，对公务员按不同类别实行分类管理。《公务员法》还规定，国务院对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。与《国家公务员暂行条例》相比，《公务员法》有关职位分类的规定更加具体，操作性更强”，进而“《公务员法》在公务员职务分类上沿袭了《国家公务员暂行条例》的规定，将公务员职务分为领导职务与非领导职务”，《公务员法》“明确规定了聘任的基本条件、程序、聘任合同与聘任制公务员的工资制度以及解决聘任制公务员与所在机关之间聘任争议的人事争议仲裁制度等，为公务员聘任制的实施和完善提供了更为全面和具体的法律依据”。“关于职务任免与升降。《国家公务员暂行条例》曾规定公务员职务实行委任制和一定范围内的聘任制，未对选任制作出规定，这不完全符合我国公务员任职的实际情况，为此，《公务员法》规定，公务员职务实行选任制、委任制以及一定范围的聘任制。此外，《公务员法》还吸纳近年来人事改革的经验，对竞争上岗、面向社会公开选拔公务员、任前公示和任职试用期制度作出规定。[8]” 显然，国家机关中聘任制是针对公务员中的部分人员，主要适用专业技术类人员，其可聘任也可不聘任，而非“终身制”。因此，就有了“机关依据本法和聘任合同对所聘公务员进行管理[9]”的规定，也只有“聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的”方能依照《公务员法》设定的国家机关人事争议处理法律制度，申请或提起人事争议仲裁与诉讼。
　　深圳雇员制改革始于2003年6月。2004年7月初，深圳市正式宣布开始推行机关事业单位雇员制，深圳市公共服务体系人事体制开始进入雇员制、国家公务员制、事业单位职员制“三轨并立”的新时期。同年8月，深圳市雇员制正式实施，随后雇员制管理办法出台。深圳雇员制也实行控制编制、控制经费原则，主要体现在工勤辅助岗位上雇员，是对机关、事业单位工勤人员补位。雇员制的很多积极作用正在慢慢体现出来，雇员制对事业单位人事制度改革、对改进公务员制度也是有借鉴意义的。
　　现就对“三制”的人事争议仲裁受案范围的讨论作一个简要归纳：
　　(1)、对于具有编制事业单位与工作人员，主要的实体依据是聘用合同，即是否建立起了人事关系基础上的聘用合同关系。而目前状况下，聘任不能，至少是不能完全反映工作人员与事业单位之间的人事关系，且较多的事业单位原本就未实行聘任制，因此“因履行聘用合同所发生的争议”才是事业单位人事争议仲裁的实体内容、受案范围；
　　(2)、目前《公务员法》确立的国家机关人事争议仲裁的个人主体，仅仅只有“聘任制公务员”，其实体内容“因履行聘任合同发生争议”是国家机关人事争议仲裁与诉讼的受案范围，而在国家机关职位分类管理中的其他非聘任公务员则不能提起人事争议，至于这类人员中的人事争议今后如何处理，需要国家法律作出新规定；
　　(3)、政府、事业单位雇员制中的雇员，实质与“干部”无缘，即没有“干部身份”，没有原来意义上的编制，是国家机关、事业单位作为用人单位与雇员建立的雇用合同关系，这种雇员合同关系从本质上，以及形态上与劳动合同关系并无两样，原本应与雇用制前的工勤人员一样，签订劳动合同建立劳动关系。而按照《深圳市机关事业单位普通雇员管理实施细则》规定“甲乙双方因履行雇用合同发生争议，当事人应平等协商解决；不愿协商或协商不成的，可以按规定在发生争议之日起60天内向市、区人事争议仲裁机构申请仲裁”，同时公布的《深圳市机关事业单位高级雇员管理实施细则》则没有这样的规定。而按照2004年8月1日施行的《深圳市机关事业单位雇员管理试行办法》则规定“雇员与雇用单位因雇用程序或雇用合同的履行、解除、考核、工资待遇等发生争议的，可以在规定的期限内向人事争议仲裁机构申请处理”。应当说，雇员制合同中的雇员，不是目前事业单位以及《公务员法》定义的人事争议仲裁与诉讼之主体，而深圳的这一政府规章，无疑扩大了人事争议仲裁的受案范围，但有一点应当引起注意，按深圳规定这类雇员合同争议仲裁处理后，不能向人民法院提起人事争议诉讼，如果真是这样，还不如建立劳动合同关系，劳动者至少还有仲裁后的两审诉讼救济机会。[10] [11] [12]

　　第三节、受案范围中的争议内容：
　　这里讨论的“争议内容”，主要指属于事业单位人事争议仲裁的受案范围，能够提起人事争议仲裁的那些实体争议或程序争议。2006年1月1日施行的《福建省事业单位人事争议处理规定》有：
　　第二条本规定适用于事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同发生的人事争议的处理，以及法律、法规规定的其他人事争议的处理。
　　下列争议的处理不适用本规定：
　　(一) 事业单位与其参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员之间发生的人事争议；
　　(二) 事业单位和与其建立劳动合同关系的劳动者之间发生的劳动争议。

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