论执行异议制度的法律适用及其重构
张洪军
一、执行异议的构成要件和审查处理
执行异议是指在执行程序进行过程中，案外人对执行标的主张独立的实体权利，要求排除人民法院对特定标的的强制执行。设立执行异议制度的目的在于为案外人提供救济和保护，纠正人民法院可能出现的违法或不当的执行行为，因此执行异议制度是一项重要的执行救济制度。我国民诉法第208条对执行异议的提起和处理作了专门规定。依该条规定及执行异议理论，执行异议的成立必须具备四个要件：一是提起执行异议的主体必须是案外人。案外人认为法院强制执行措施侵害了自己的合法权益才可提出执行异议。申请执行人和被执行人不能提出执行异议。二是执行异议的事由必须是案外人对执行标的主张独立的实体权利，案外人与执行标的具有法律上的利害关系，案外人对执行标的的实体权利可以是物权也可以是债权。三是案外人必须以书面或口头形式向执行员提出并提供相应证据。四是执行异议必须于执行程序开始后结束前提出。
根据案外人异议理由是否成立，民诉法规定了两种处理方式，一是对异议理由不成立的以通知书的形式驳回，二是对异议成立的，报院长批准中止执行，但中止执行仅限于案外人提出异议部分的财产范围。执行员审查异议时发现判决裁定确有错误的，报院长提交审判委员会按审判监督程序处理。
二、现行执行异议制度的缺陷
民诉法虽然对执行异议的提起和处理作了专条规定，但过于原则笼统，同时现行执行异议制度违背民诉法的基本原则，立法上存有重大缺陷。
（一）具体操作程序上的缺陷即适用上的缺陷
1、举证责任负担不明确，人民法院过多地承担了调查取证责任，没有与审判过程中举证责任原则相衔接，导致执行成本扩大，执行效率降低。2、提出异议的范围和时间界定不明确。执行标的分为生效法律文书确定的财物、行为和执行机构在执行程序中采取强制执行措施的标的物，而现行制度未就案外人对两类执行标的提出的异议加以区分，由此导致人民法院受理和处理上的困难，如整个执行程序尚未终结，而人民法院对某一特定标的物执行结束，案外人能否再对该执行标的提出异议？现行法律未能解决。3、被通知履行债务的到期债权，第三人提出异议的性质不明确。最高法院贯彻民诉法意见第300条创设了代位执行制度，但第三人提出异议是绝对性异议还是相对性异议，司法解释未作规定。由此导致执行实践的两种态度，一种是只要第三人提出异议即停止执行，一种是积极审查后再决定是否执行。4、审查时间没有限制，审查期间是否继续执行没有准则，对经审查后驳回的异议，案外人再次、多次对同一执行标的提出异议人民法院应否受理审查也没有法律遵循。5、以中止执行的方式处理合理异议不妥当。案外人对执行程序中法院不当采取执行措施的标的物提出异议，执行机构应当放弃、终止执行，而不应是暂时性的中止执行，案外人对生效法律文书确定的执行标的提出有理由异议的，如果先裁定中止执行，再交审判监督程序处理则颠倒了中止执行程序与再审程序的先后关系，按照民诉法的规定，判决裁定确有错误的，由院长提交审判委员会决定再审后裁定中止原判执行，裁定由院长署名，如果对这类案件由执行庭下裁定显然是越俎代庖。6、执行异议制度对案外人救济不彻底，同时对妨害执行行为缺少制裁措施。民诉法规定案外人异议成立的执行机构中止执行，未能解决案外人因执行侵害所受损失的赔偿问题，如错误查封扣押营运车辆造成损失赔偿，对特定标的物执行结束后，返还案外人标的物还是赔偿标的物价款，均没有具体操作办法。对案外人提出异议经审查发现判决裁定确有错误的民诉法规定按再审程序处理，但在再审程序中如何保护案外人利益，案外人能否参加诉讼，参加诉讼又处于何种诉讼地位，再审判决，裁定能否直接确认、支持案外人的请求都是悬而未决的问题。执行异议的立法本意是赋予案外人救济权，免受非法强制力的侵害，但实际上许多案外人与被执行人恶意串通，利用提出异议达到拖延、阻挠、逃避执行的目的。对此司法权显得十分软弱，人民法院或者不欲追究或者无法追究，仅以驳回异议置之。
（二）立法结构、立法内容上的重大缺陷
我国执行异议制度的实质于保护案外人的实体权利，排除不当的强制执行，因而属于实体的救济方法，民诉法规定对案外人提出的实体权利主张由执行员审查处理，执行机构的决定具有终局效力，从这些特点中可以分析出现行执行异议制度存有以下重大立法缺陷。1、由执行机构审查处理案外人实体异议，赋予执行决定（通知或裁定）终局效力，剥夺了当事人诉权，违背了民事诉讼两审终审、审执分立的基本原则。案外人向人民法院提出的异议属于实体权利的争议，有独立的诉讼请示和理由，完全符合诉的构成要件，应当通过普通民事诉讼程序解决，案外人对判决裁定不服可以提起上诉，执行机构无权对实体法律关系加以裁判，如果由执行机构审查干预案外人与被执行人之间实体法律关系，并赋予干预结果既判力，必然造成审判程序混乱，侵害案外人诉权与民事权利，并最终导致执行异议救济制度形同虚设。2、现行执行异议制度结构上缺乏程序上的救济方法，没有赋予执行当事人和利害关系人对程序事项的异议权，在异议制度上体现出重实体、轻程序的立法态度，致使当事人合法权益受到侵害时救济无门，如执行机构怠于执行，为结案任意中止执行，强迫申请人放弃利息请求，不予执行迟延履行利息，侵害了申请人的利益；执行机构未经合法程序处理执行标的物，对标的物定价折价过低，执行债务人必需的生活费用等侵害了被执行人的利益，而对此执行当事人无法通过法定的程序救济，只能求助于信访渠道。3、现行制度未赋予被执行人实体救济异议权，这是立法者认识上的一个误区。执行程序进行中，执行当事人仍然可以对自己的实体权力、诉讼权力进行处分，执行当事人也可以自行和解，当事人的处分行为可能产生生效法律文书确定的标的请求减免或延期执行的效力，如果执行机构仍继续按法律文书执行将会侵害被执行人的利益，如申请执行人、被执行人、第三人达成债权让与、或债务转移协议，可以消灭申请人的请示权；一般保证合同纠纷的保证人可以对申请人行使先诉抗辩权达到迟延执行的目的，因此赋予被执行人实体异议权完全必要。有的同志认为被执行人可以通过再审程序获得救济，因而没必要允许被执行人提出执行实体异议，笔者认为二者不能混同，根本区别在于被执行人实体异议并非认为判决、裁定确有错误而是在执行中出现当事人处分行为使生效法律文书内容发生实际变化，被执行人针对的是申请人的请求权而非判决裁定。
三、执行异议制度的补救与重构
对现行执行异议制度的修订应分两步走，一是维持现状，对具体适用程序问题以司法解释方式补救，二是在条件成熟时，以立法重构异议救济制度。
（一）补救
1、确立案外人承担举证责任原则，人民法院不负调查取证义务，只负责审核证据，对证据的审核应该适用模拟开庭法，由案外人提供证人、书证，承担异议产生的费用，申请执行人可以质证，被执行人不论同意申请人还是案外人的主张也要承担相应的举证责任。2、区分对生效法律文书和对强制执行措施提出的异议，正确受理、处理异议。对生效法律文书确定的执行标的存有异议，在全部执行程序终结前任何阶段都可以提出，在处理上，异议成立时应交审判监督程序，按再审程序裁定中止执行。对强制执行措施的异议，应于对特定标的物执行结束前提出，否则不予受理，对异议成立的裁定停止执行或终止执行，将特定标的物恢复原状，以上两种情况执行结束后，案外人异议未获支持的，可以另行起诉申请权利人求偿。3、对到期债权第三人提出的异议应定性为绝对异议，但允许存在例外。即生效法律文书已确定债务人对第三人享有的到期债权，债务人尚未申请执行的人民法院可以排除第三人异议并对第三人实施强制执行。在其他情况下，第三人一经提出异议，人民法院应当放弃审查和执行，但为了防止第三人逃避责任，申请人可以代被执行人对第三人提起代位诉讼，待判决确定后，根据判决认定的到期债权是否成立再确定对第三人是否实施强制执行。4、因案外人提出异议引起的再审程序应当正确保护案外人合法权益。对案外人应否参加再审程序，处于何种诉讼地位，争议颇大，笔者认为对案外人的保护可以采取两种方式，第一种是再审撤销原审生效判决，驳回原胜诉者请求案外人另行起诉原审当事人；第二种是再审撤销原判，发回重审，案外人以有独立请求权的第三人身份申请参加诉讼，这两种处理方式是基于有独立请示权第三人参加诉讼的特点而采取的，案外人是否参加再审程序及所处诉讼地位不能一概而论。5、设立执行异议担保制度，命令案外人提出异议时提供财物质押担保，一方面法院可以在审查期间停止执行，另一方面可以有力地制裁恶意异议人。
（二）重构
对执行异议制度的立法重构，可以参照、借鉴德国、日本、我国台湾地区的强制执行立法，将执行异议救济分为程序上的救济和实体上的救济，或称为执行异议和异议之诉。
1、执行异议。即程序上的救济方法，用于解决程序事项。其法律特征或构成条件如下：一是提出主体限于执行当事人（即申请执行人和被执行人）和利害关系人（即案外人）。二是异议的范围限于执行机构的决定，办案程序和方法，异议的请求分为积极救济与消极救济，积极救济即申请执行人请求执行机构为一定行为，如请求查封被执行人财务帐目，冻结银行存款，消极救济即被执行人或案外第三人请求执行机构更正或撤销已为的执行行为，如被执行人认为拍卖底价太低或未经拍卖即作价抵债违反程序，即可请求更正。三是异议于执行程序终结前向执行机构提出，由执行机构对程序事项作出裁决，异议不成立的裁定驳回，对裁定可申请复议一次。异议成立的，根据请求性质，执行机构积极作为或撤销，更正原处分行为。2、异议之诉。指异议人对申请执行人的请求存有实体上的争议，要求对争议实体权利义务进行裁判，以排除强制执行的实体救济方法。根据异议主体不同，可分为债务人异议之诉和第三人异议之诉。
A：债务人异议之诉的构成和处理。第一、诉讼的当事人原告为被执行人，被告为申请执行人。第二、诉讼的理由为消灭或防碍申请人请求，消灭理由如债务，消灭提存等，防碍理由如申请人同意延期履行，和解协议正在履行之中，被执行人享有先诉抗辩权，由于该诉讼以消灭或变更某种实体权利义务关系为目的，按诉的理论，该诉讼的性质应定性为形成之诉。第三、必须在整个执行程序终结前向执行法院相关审判庭提出。否则不予受理，对执行中已经结束的执行部分不能提出异议之拆，但异议人可另行起诉申请人要求损害赔偿或返还不当得利。第四、在处理上，异议之诉不合法的裁定驳回，起诉请求无充分证据理由的，判决驳回诉讼请求异议之诉成立的，对消灭请求，判决债权人不得再凭借执行根据主张强制执行，对妨碍请求，判决宣告在一定条件下或期限内，债权人不得主张强制执行。
B：第三人异议之诉的构成和处理。第一、诉讼的当事人，原告为与特定执行标的物有法律上利害关系的第三人（案外人），被告为申请执行人，如果被执行人也否认第三人请求，则第三人可同时起诉被执行人。第二、诉讼的理由是第三人对特定执行标的物享有足以排除强制执行的权利，最典型的如对标的物享有所有权或抵押权、留置权、共有权。由于该诉讼是以请求法院确认权属、权利，以排除执行为目的，因此其诉的性质应定性为确认之诉。第三、必须于对特定标的物执行结束前向执行法院相关审判庭提出，异议提出后不具有阻止继续执行的效力，但可以提供担保暂缓执行，对特定标的物执行结束后起诉的，不予受理，在异议之诉审理中，执行结束的，第三人可以变更诉讼请求返还财物或损害赔偿。第四、在处理上，诉讼理由不成立的判决驳回诉讼请求，诉讼成立的，应当判决确认第三人所享有的实体权利，审判庭或第三人将生效判决书交执行机构，执行机构据此撤销对特定标的物的强制执行，如解除查封、扣押、冻结。
对于债务异议之诉和第三人异议之诉所作的各类裁决，应当允许当事人上诉，但为避免欠拖不决，造成诉累，可设立特殊的审限，规定一审收到异议之诉后十五日内审结，二审收案后一个月内审结。
（作者单位：山东省东营市垦利县人民法院）
宁德市行政执法监督管理规定
福建省宁德市人民政府
宁德市人民政府令
第1号
《宁德市行政执法监督管理规定》、《宁德市人民政府行政执法投诉规定》、《宁德市规范性文件制定和备案规定》、《宁德市重大行政处罚备案审查规定》和《宁德市行政机关首长出庭应诉工作规定》已经2007年1月12日市人民政府第1次常务会议审议通过，现予公布，自2007年3月1日起施行。
市 长 陈荣凯
二○○七年元月二十四日
宁德市行政执法监督管理规定
第一章 总 则
第一条 为了加强行政执法监督管理，促进行政机关依法行政，规范全市行政执法工作，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《福建省人民政府依法行政实施规划》、《福建省行政执法监督管理暂行办法》等有关法律、法规、规章的规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于对本市行政区域内行政执法机关及其工作人员行政执法活动的监督。
第三条 本规定所称行政执法监督是指上级人民政府对下级人民政府、各级人民政府对其所属工作部门（含实行垂直管理的机构，下同）、上级人民政府工作部门对下级人民政府所属相应工作部门的行政执法活动实施的监督以及行政机关对其所属工作人员的执法行为进行的监督。
对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织和依法受行政机关委托的组织行政执法活动的监督，适用本规定。
第四条 市、县（市、区）人民政府负责本行政区域内的行政执法监督工作。
县级以上人民政府的法制机构（以下简称法制工作机构）是同级人民政府行政执法监督机构，负责本行政区域内行政执法监督的具体工作。
人事、监察、审计等有关部门依据法律法规履行监督职责。
第五条 行政执法监督应当遵循有法必依、执法必严、违法必究以及上下结合、内外结合、主动监督与受理投诉相结合的原则。
第六条 行政执法监督需要新闻单位或者社会各界支持和配合的，有关新闻单位以及公民、法人和其他组织应当予以支持和配合。
第二章 行政执法监督检查
第七条 行政执法监督人员进行监督检查时，应出示行政执法监督证；除对当场发现并须及时纠正的执法违法行为进行检查纠正外，不得少于2人。
法制工作机构及其行政执法监督人员履行监督职责时，对违法执法的行政执法人员，有权当场责令其停止违法行政行为或者督促其履行法定职责。
第八条 行政执法监督人员所承办的监督事项与本人或者其近亲属有直接利害关系的，应当回避。
第九条 行政执法监督的内容和形式：
（一） 监督检查法律、法规、规章的贯彻实施情况；
（二） 具体办理行政复议、行政赔偿案件；
（三） 备案审查规范性文件的合法性；
（四） 备案审查有关重大具体行政行为的合法性；
（五） 调阅审查有关案卷、文件或者资料；
（六） 对行政执法机关和行政执法人员进行考核、质询；
（七） 开展具体行政执法行为的监督检查、案卷评查；
（八） 受理公民、法人和其他组织对行政执法行为的投诉、举报；
（九） 就有关重点问题组织调查或者依法进行处理；
（十） 法律、法规、规章规定的其他行政执法监督事项 。
被监督单位和人员应当如实报告情况，提供有关资料，接受监督。有关单位和个人应当予以协助、配合。
第十条 法制工作机构应当对本级人民政府所属工作部门的行政执法主体资格进行审核确认，经本级人民政府批准后，在本行政区域内进行公告；行政执法主体资格发生变化时，应当补充公告。
第十一条 法制工作机构应当做好行政执法人员的培训和行政执法证件管理工作，建立行政执法人员档案，逐步实行电子文档统一管理，并向社会公布，及时对行政执法人员的法律知识进行更新。
第十二条 法制工作机构对行政执法证件进行定期审验。未经审验或审验不合格的行政执法证件不得继续使用，上岗执法的，其执法行为无效，管理相对人有权拒绝其监督管理。
行政执法人员执法岗位、执法类型、执法范围发生变化的，应当及时变更行政执法证件内容。
国家部委颁发的行政执法证件，应报本级人民政府法制工作机构备案后予以公布。
第十三条 行政执法机关应当建立健全行政执法责任制和评议考核制。
各级人民政府每年应当对本级人民政府工作部门和下一级人民政府行政执法责任制实施情况进行检查、考核、评议，并通过问卷调查、召开座谈会、定期走访等方式征求公民、法人和其他组织对行政执法机关执法工作的意见。
考核结果纳入被检查单位年度工作责任目标，并作为考核被检查单位依法行政工作的重要依据。
第十四条 法制工作机构应当经常开展行政执法监督巡察工作，对行政执法情况进行明察暗访，发现执法违法及不履行法定职责问题应及时纠正。
第十五条 法制工作机构应当建立行政执法情况通报制度，定期或者不定期地对本地区、本系统的行政执法情况进行通报，以改进行政执法工作，强化行政执法监督。
第十六条 各级人民政府对本行政区域内有重大影响、有争议、久拖不决的行政执法案件，应当及时进行督查，受督查单位应当按照规定期限反馈办理结果。
第十七条 各级人民政府应当加强对行政执法机关行政不作为情况的监督检查，督促行政执法机关全面履行法定职责。
第十八条 各级人民政府应当根据本行政区域内的行政执法状况，适时组织专项行政执法监督检查，并将检查情况报告同级人大和上级政府。
行政执法机关应当于每年1月15日前以书面形式向本级人民政府报告上年度本部门行政执法情况。
县（市、区）人民政府应当于每年1月30日前以书面形式向市人民政府报告上年度本地区行政执法情况。
第十九条 行政执法机关应当建立健全行政执法统计制度，按照规定向人民政府法制机构报送统计资料。
第二十条 各级人民政府及其工作部门制发的规范性文件，应当经法制机构进行审查，并按照有关规定向人民政府法制机构进行备案；各级人民政府法制机构应当按照有关规定进行审查。
法制工作机构在备案审查中发现上报的规范性文件与相关法律、法规、规章及上级人民政府的规范性文件相抵触的，通知上报机关自行纠正，拒不纠正的，依法予以撤销、废止。
第二十一条 行政执法机关作出的责令停产停业、吊销许可证和企业营业执照等重大行政处罚、重大行政强制措施及重大行政许可等具体行政行为，应当按照有关规定向本级人民政府法制机构进行备案；人民政府法制机构应当按照有关规定进行审查。
法制工作机构在备案审查中发现具体行政行为确有错误的，责令相关部门自行纠正或者由本级政府依法予以变更、撤销。
第二十二条 具有行政许可职能的行政执法机关应当将许可事项、依据、条件、程序、期限、费用等有关内容向本级人民政府法制机构备案。
第二十三条 建立并实行行政执法投诉、举报制度。
各级人民政府法制机构和行政执法部门应当建立健全行政执法投诉、举报制度，并公布投诉、举报电话。
受理投诉、举报的政府法制机构和行政执法部门，应当在接到投诉、举报之日起30日内对投诉、举报内容核查处理或者责成有关行政执法部门核查处理，并将处理结果通知投诉、举报人。
第二十四条 公民、法人和其他组织认为行政执法机关及其工作人员有下列行为之一的，可以向人民政府法制机构或者人民政府工作部门法制机构投诉和举报：
（一）不依法履行法定职责的；
（二）违法实施行政强制措施的；
（三）违法实施行政许可的；
（四）违法实施行政收费的；
（五）违法实施行政处罚的；
（六）违法实施行政裁决的；
（七）其他执法违法行为，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的。
公民、法人和其他组织对县（市、区）人民政府所属工作部门的行政行为不服，向市人民政府法制机构投诉的，市人民政府法制机构认为确有必要受理的，可以直接受理。
第二十五条 行政执法机关之间在行政执法过程中出现争议的，争议各方应当主动沟通，协商解决；协商不成的，应当提请人民政府法制机构主持协调。在争议没有解决之前，任何一方不得单方面下发排斥或者涉及其他方法定职责权限的文件。
行政执法争议经协调达成一致意见的，应当制作协调意见书，各有关行政执法机关应当执行；难以达成一致意见的，由本级人民政府作出决定。决定一经作出，有关行政执法机关必须执行。
第二十六条 各级人民政府法制机构和行政执法机关应当积极开展有关行政执法的调查研究，提出改进行政执法的建议。
第三章 法律责任
第二十七条 行政执法机关不得有下列行为：
（一）不具备行政执法主体资格开展行政执法活动；
（二）违法发布规范性文件并造成具体行政行为普遍违法；
（三）擅自设定行政处罚、行政许可或者行政收费项目并予以实施；
（四）应报备案的规范性文件和重大行政处罚、行政强制措施、行政许可等具体行政行为未按照规定备案；
（五）作出行政许可、行政处罚或者实施行政强制措施等具体行政行为违法或者不当；
（六）拒不履行法定职责或者超越职权；
（七）拒绝执行行政执法监督决定，妨碍行政执法监督检查；
（八）其他违法行政行为。
第二十八条 行政执法人员不得有下列行为：
（一）滥用职权、超越职权或者不履行法定职责；
（二）适用法律、法规、规章错误或者违反法定程序执法；
（三）拒绝执行行政执法监督决定，妨碍行政执法监督检查；
（四）在行政执法工作中徇私枉法、索贿受贿，或者采取其他手段侵犯公民、法人和其他组织的合法权益；
（五）其他违法失职行为。
第二十九条 行政执法机关和行政执法人员违反本规定第二十七、二十八条规定的，人民政府法制机构可以作出以下处理：
（一）责令立即纠正或者限期改正；
（二）责令履行法定职责；
（三）依照有关规定给予通报批评；
（四）暂扣或者建议吊销行政执法证件、建议调离行政执法机关；
（五）提请本级人民政府或者有权机关撤销违法行政行为；
（六）建议有行政处分权的机关对有关责任人员给予行政处分；
（七）构成犯罪的，移送司法机关，依法追究刑事责任；
（八）法律、法规、规章规定的其他处理措施。
人民政府法制机构执行前款规定，可以向有关行政执法机关发出《行政执法监督检查处理通知书》。需要撤销有关行政执法机关的违法行政行为的，可以向有关行政执法机关发出《行政执法监督决定书》。《行政执法监督检查处理通知书》、《行政执法监督决定书》分别加盖本级人民政府法制机构行政执法监督专用章、本级人民政府行政执法监督专用章。
接到《行政执法监督检查处理通知书》、《行政执法监督决定书》的单位，应当严格按照通知书、决定书的内容执行，并在30日内向发出通知书、决定书的机关报告结果。
有关人民政府和工作部门对《行政执法监督决定书》有异议的，可以自收到之日起三十日内书面提出复核申请。县级以上人民政府应当自收到申请之日起十五日内予以复核。
第三十条 各级人民政府工作部门法制机构对本部门行政执法人员的执法违法行为，可以参照本规定第二十九条的规定处理。
第三十一条 有行政处分权的机关接到同级人民政府法制机构的建议后，应当认真调查，并按照有关规定追究行政执法人员的行政责任，并及时反馈处理结果。
第三十二条 法制工作机构和行政执法监督人员依法行使职权受法律保护。
妨碍行政执法监督人员履行公务，情节严重的，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 被监督单位和人员认为人民政府及其工作部门的法制机构或者行政执法监督人员违法行使监督职权的，可以向其上级行政机关投诉或举报。有关行政机关应当对投诉和举报的内容进行调查、核实，并依法作出处理。
第三十四条 违反本规定，拒不接受监督管理情节严重的，由职能部门依法追究有关责任人员的相关责任。
第四章 附 则
第三十五条 实施行政执法监督检查，受理投诉、举报，不得收取费用。行政执法和行政执法监督所需经费由本级财政列入预算。
第三十六条 本规定由宁德市人民政府法制办公室负责解释。
第三十七条 本规定自2007年3月1日起施行。
附件：
1、宁德市人民政府行政执法投诉规定
2、宁德市规范性文件制定和备案规定
3、宁德市重大行政处罚备案审查规定
4、宁德市行政机关首长出庭应诉工作规定
附件1：
宁德市人民政府行政执法投诉规定
第一章 总 则
第一条 为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，加强和完善行政执法监督工作，促进行政机关依法行政，保证法律、法规、规章及规范性文件的正确实施和政令畅通，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》、《福建省人民政府依法行政实施规划》、《福建省行政执法监督管理暂行办法》和《宁德市行政执法监督管理规定》的规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称行政执法投诉，是指公民、法人和其他组织认为行政机关作出的行政执法行为违法或者不适当，向市、县（市、区）人民政府提出的控告、申诉或检举。本规定所称行政执法行为，是指各级人民政府及所属工作部门（含实行垂直管理的机构，下同）作出的具体行政行为和具有普遍约束力的抽象行政行为。
第三条 市、县（市、区）人民政府统一领导本行政区域内的行政执法投诉工作。市、县（市、区）人民政府法制机构具体办理行政执法投诉事项。
第四条 各级人民政府法制机构办理行政执法投诉事项的主要职责：
（一） 宣传、贯彻有关行政执法投诉工作方面的法律、法规、规章和其他规范性文件；
（二）拟定有关行政执法投诉的工作制度，报本级人民政府批准后实施；
（三） 受理公民、法人和其他组织对行政机关作出的行政执法行为的投诉；
（四） 调查公民、法人和其他组织对行政机关行政行为投诉案件；
（五） 对投诉案件进行调查处理或向本级人民政府提出处理意见；
（六） 协调各行政机关在处理案件中的争议；
（七） 指导、监督本级人民政府各工作部门和下级人民政府行政执法投诉事宜。
第二章 行政执法投诉的内容
第五条 有下列情形之一的，公民、法人和其他组织可以向县级以上人民政府法制机构进行投诉：
（一） 对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；
（二） 对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；
（三） 认为行政机关侵犯法律、法规规定的经营自主权的；
（四） 认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证或执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；
（五） 申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（六） 认为行政机关没有依法发给抚恤金的；
（七） 认为行政机关违法要求履行义务的；
（八） 认为行政机关侵犯其人身权、财产权的；
（九） 认为行政机关及其执法人员有越权执法、滥用职权、徇私舞弊等违法行为的；
（十） 认为行政机关作出的在本行政区域内具有普遍约束力的抽象行政行为不符合法律、法规、规章规定的；
（十一） 本级政府有权监督的其他各种违法的行政执法行为。
第六条 公民、法人和其他组织对行政机关作出的具体行政行为不服并申请行政复议，复议机关已经受理的，或者已提起行政诉讼，人民法院已经受理的，不能依照本规定投诉。
第三章 投诉受理
第七条 公民、法人和其他组织向县级以上人民政府法制机构进行投诉应当符合下列条件：
（一） 有明确的被投诉行政机关或者行政执法人员；
（二） 有具体的投诉请求事项和事实根据；
（三） 属于可以投诉的范围；
（四） 属于行政执法投诉机关管辖的。
第八条 公民、法人和其他组织向人民政府法制机构进行投诉，应当提交行政执法投诉申请书。
公民、法人和其他组织通过电话、信函方式向人民政府法制机构进行投诉，其内容符合本规定第七条规定的，应予以受理。
第九条 各级人民政府法制机构应当收到投诉申请之日起5日内，对投诉申请分别作出如下处理：
（一） 投诉申请符合本规定的，应予受理；不符合本规定的，不予受理，并告之理由；
（二） 投诉申请属于信访部门处理的，告知投诉人向信访部门反映；
（三） 投诉申请符合本规定但不属于本机关管辖的，告知投诉人向有权管辖的行政执法投诉机关进行投诉；
（四） 投诉内容可以申请复议的告知投诉人可依照《行政复议法》的规定申请复议；投诉人坚持投诉的，应予受理；
（五 ） 投诉内容可以提起行政诉讼的，告知投诉人可依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定依法提起行政诉讼；投诉人坚持投诉的，应予受理。
第十条 公民、法人和其他组织依照本规定进行投诉的，政府法制机构无正当理由拒绝受理或者不予答复的，同级人民政府应当责令受理或者答复。
第四章 投诉处理
第十一条 各级人民政府法制机构正式受理公民、法人和其他组织的投诉申请后，应当立即组织调查，被调查的单位和个人应当如实提供有关材料和情况。
各级人民政府法制机构进行调查时，调查人员不得少于2人，并应当向有关单位和人员出示行政执法监督证。
第十二条 政府法制机构在处理投诉案件过程中，有权向有关单位查阅、收集、摘抄、复印、调取有关档案资料，有关单位和个人无正当理由不得拒绝。
第十三条 政府法制机构在处理投诉案件过程中发现有下列情形之一的，应当制发《行政执法监督检查处理通知书》，通知有关单位限期改正：
（一） 下一级人民政府或者本级人民政府属各工作部门作出的抽象行政行为与法律、法规、规章以及上级人民政府所制定的规范性文件相悖的；
（二） 法律、法规没有予以明确授权，有关组织擅自行使行政执法权；或者法律、法规、规章没有明确规定，有关行政机关擅自委托有关组织行使行政执法权的；
（三） 下一级人民政府或者本级人民政府各工作部门作出的具体行政行为违法或者不适当的。
第十四条 接到《行政执法监督检查处理通知书》的单位应当在规定的期限内自行改正，并自接到《行政执法监督检查处理通知书》之日起30日内将改正情况书面报送作出《行政执法监督检查处理通知书》的政府法制机构；逾期不予改正的，作出《行政执法监督检查处理通知书》的政府法制机构应当提出处理意见，提请本级人民政府作出《行政执法监督决定书》，责令变更或者撤销。
第十五条 政府法制机构发现执法人员在行政过程中未持证件、故意刁难或者利用职权吃、拿、卡、要的，依照《福建省行政执法证件管理办法》规定进行处理或移送监察部门处理。
第五章 奖励与惩罚
第十六条 县级以上人民政府对在行政执法投诉工作中作出突出成绩和贡献的单位和个人，应予以表彰与奖励。
第十七条 违反本规定，有下列情况之一的，由本级人民政府责令限期改正，并可视具体情况予以通报批评；情节严重的，按有关规定，对单位负责人和直接责任人员依法予以行政处分，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一） 拒不执行上级和本级人民政府依照本规定作出的行政执法投诉处理决定的；
（二） 拒绝、阻挠行政执法投诉机关工作人员依法执行公务的；
（三） 对提出投诉的公民、法人和其他组织以及行政执法投诉机关工作人员打击报复的。
第十八条 行政执法投诉机关工作人员有徇私舞弊、滥用职权等违法行为的，由其所在单位或者上级主管机关给予批评教育或者行政处分，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第十九条 本规定由宁德市人民政府法制办公室负责解释。
第二十条 本规定自2007年3月1日起施行。
附件2：
宁德市规范性文件制定和备案规定
第一条 为加强对规范性文件的监督，维护社会主义法制统一，保证政令畅通，根据《福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法》和《福建省人民政府关于贯彻执行〈福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法〉的若干规定》等有关规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称规范性文件，是指各级人民政府在法定职权范围内按照法定程序制定的涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，反复适用并具有普遍约束力的规定、规则、通告等文件的总称。
第三条 规范性文件的起草、审查、决定、公布、备案、清理，适用本规定。
各级人民政府制定的内部工作制度、人事任免决定、对具体事项的行政处理决定等文件，不适用本规定。
第四条 制定规范性文件，不得创设行政许可、行政处罚、行政强制措施和行政事业性收费等。
第五条 规范性文件用语应当准确、简洁，内容应当明确、具体，具有可操作性。
法律、法规、规章、上级文件已经明确规定的内容，规范性文件一般不作重复规定。
第六条 制发的规范性文件由本级政府办公室组织起草，也可以由本级政府所属有关工作部门具体负责起草工作。
第七条 起草规范性文件，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取各方面的意见，对重要问题或者涉及公民、法人和其他组织切身利益的，应当召开座谈会、论证会或者听证会征求意见。
第八条 规范性文件涉及多个部门职责的，起草单位应当征求有关部门的意见。有不同意见的，应当充分协商；经协商仍不能取得一致意见的，起草单位在上报规范性文件送审稿时，应当附相关情况说明。
第九条 规范性文件送审稿应当报本级政府办公室。政府办公室应当对规范性文件制定的必要性、文字表述、格式等内容进行审查修改，并形成草案。
第十条 规范性文件草案经本级政府领导或者政府办公室领导批示后，由本级政府法制机构对规范性文件草案是否符合法律、法规、规章和上级规范性文件的规定进行合法性审查，并出具审查意见。
第十一条 政府办公室根据本级政府法制机构的审查意见，对规范性文件草案进行修改，形成草案修改稿，呈报政府常务会议决定或者政府领导审定。
第十二条 规范性文件应当通过政府公报、当地报刊、政府网站等媒体向社会公布。未经公布的，不得实施。
规范性文件在政府公报或其他指定媒体上刊登的文本为标准文本。
第十三条 各级人民政府法制机构应当在规范性文件印发之日起30日内，向上级人民政府和本级人大常委会报送备案。
用于备案的规范性文件文本和起草说明，由规范性文件的起草或者负责实施的部门在规范性文件印发之日起10日内向本级政府法制机构报送各一式十份（随附电子文本），各级政府办公室的文秘机构应给予配合。
第十四条 规范性文件备案的起草说明应当包括下列内容:
（一）制定规范性文件的必要性、可行性；
（二）制定规范性文件所引用的法律、法规、规章以及规范性文件的名称、条款；
（三）起草过程说明及相关部门的主要反馈意见；
（四）对重点条款及其他需要说明的问题。
备案报告应当包括以下内容：
（一）规范性文件的名称和发文文号；
（二）规范性文件的批准机关、公布时间、生效时间及公布形式；
（三）报送备案的规范性文件和起草说明的份数。
第十五条 受理备案的政府法制机构对报送备案的规范性文件，就下列事项进行审查：
（一）是否符合法定权限；
（二）是否符合制定程序；
（三）是否符合法律、法规、规章和上级规范性文件的规定；
（四）规定内容是否适当。
第十六条 受理备案的政府法制机构在审查规范性文件时可采取下列措施，有关机关应当予以协助:
（一）要求制定机关提供与备案文件相关的情况和资料；
（二）征询有关部门或者下级人民政府的意见；
（三）组织论证会或者听证会。
第十七条 经审查，认定规范性文件超越权限，违反法律、法规、规章或者上级规范性文件的规定，或者其规定不适当的，受理备案的政府法制机构应当通知制定机关停止执行并在30日内自行纠正；未停止执行或者未在30日内自行纠正的，由受理备案的政府法制机构提出纠正处理意见，报市政府批准后发文纠正。
第十八条 国家机关、社会团体、企事业单位、公民认为规范性文件与法律、法规、规章或上级规范性文件相抵触的，可以向制定机关或其上一级政府法制工作机构提出书面意见，由制定机关或其上一级政府法制工作机构按照规定的程序处理。
第十九条 规范性文件的制定机关应当于每年1月底前，将上一年度所制定的规范性文件目录和本年度规范性文件制定计划，报上一级人民政府或者本级人民政府法制工作机构。
第二十条 规范性文件备案工作应当坚持层级监督、各负其责、有件必备、有备必审、有错必纠的原则。
市、县（市、区）人民政府应当加强对规范性文件备案工作的指导，建立统计报告、通报、检查、责任追究等工作制度。
上级人民政府可以通过责令审查、指定审查、直接审查等方式监督指导下级人民政府规范性文件制定和备案工作。
第二十一条 违反本规定不报送或不按时报送规范性文件和年度备案目录的、不执行备案审查处理决定的、不履行备案审查职责的，由备案审查机关的法制工作机构通知制定机关，限期改正；逾期仍不改正的，予以通报，并建议有关部门追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人的行政责任。
第二十二条 政府各部门制定的规范性文件，应当自印发之日起30日内向本级政府法制机构报送备案。
政府各部门规范性文件的制定和备案程序参照本规定执行。
第二十三条 本规定由宁德市人民政府法制办公室负责解释。
第二十四条 本规定自2007年3月1日起施行。1993年12月30日宁德地区行政公署发布的《宁德地区行政公署规范性文件制发备案规则》同时废止。
附件3：
宁德市重大行政处罚备案审查规定
第一条 为了加强对行政执法工作的监督，促进行政执法机关和行政执法工作人员依法行政，防止和纠正行政执法过错，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》等法律、法规、规章的规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本市各级人民政府和各行政执法机构（含实行垂直管理的机构，下同），均应遵守本规定。
第三条 乡（镇）政府和县（市、区）政府所属行政执法机构作出的重大行政处罚向所在的县（市、区）政府备案；县（市、区）政府和市政府所属行政执法机构作出的重大行政处罚向市政府备案。
第四条 市政府法制办公室具体负责本辖区内各县（市、区）政府和市政府所属行政执法机构作出的重大行政处罚的备案审查和管理工作。
县（市、区）政府法制机构具体负责本辖区内乡（镇）政府和县（市、区）政府所属行政执法机构作出的重大行政处罚的备案审查和管理工作。
第五条 各县（市、区）政府和市政府所属行政执法机构对下列重行政处罚决定应当报送市政府备案：
（一） 对经营活动中的违法行为，单位处以5万元以上的罚款、个人处以1万元以上罚款、对非经营活动中的违法行为，单位处以1万元以上罚款、个人处以5000元以上罚款的；
（二） 没收违法所得5万元以上，没收非法财物价值5万元以上的；
（三） 责令企业关闭的；
（四） 吊销企业营业执照或吊销许可证的；
（五） 市政府认为应当备案审查的其他重大行政处罚。
法律、法规、规章和上级文件有具体规定的，从其规定。
第六条 乡(镇）政府和县（市、区）政府所属行政执法机构报送县（市、区） 政府备案的重大行政处罚备案审查范围，由各县（市、区）政府根据当地实际情况参照本规定确定。
第七条 各级政府和各行政执法机构应在重大行政处罚决定送达当事人的同时，将处罚决定备案件按本规定直接报送政府法制机构审查。报送的备案件在首页右上角注明“备案”字样。
两个以上行政执法机构共同作出的重大行政处罚决定，由主办单位负责报送备案。
第八条 重大行政处罚备案应报送以下文件：
（一）重大行政处罚备案报告1份；
（二）重大行政处罚决定书副本3份。
第九条 对报送的文件，政府法制机构就下列内容进行审查；
（一）行政处罚主体资格是否合法；
（二）适用法律、法规、规章是否正确；
（三）事实是否清楚，证据是否确凿，处罚幅度是否适当；
（四）程序是否合法；
（五）其他需要进行审查的内容。
第十条 政府法制机构需查阅与该重大行政处罚案件有关的证据材料时，有关机关应予以协助，如实提供行政执法案卷和其他有关材料，不得以任何理由以阻挠和拒绝。
第十一条 各级人民政府法制机构在审查中发现重大行政处罚有过错的，应当向有关行政执法机关发出《行政执法监督检查处理通知书》或《行政执法监督决定书》，责成处罚机关限期纠正，重新作出合法、适当的处罚；或提出处理意见，提请本级政府依法予以变更、撤销或者责令改正。
被监督部门应当在收到《行政执法监督处理通知书》或《行政执法监督决定书》之日起30天内，将处理结果书面报告作出处理决定的人民政府或其政府法制机构。政府法制机构有权督促被监督部门执行。
第十二条 建立行政处罚案件统计报表制度。每半年统计一次。统计报表分别于每年7月15日前和次年1月15日前上报上级或同级政府法制机构。
第十三条 违反本规定，不按时报送重大行政处罚决定备案或统计报表的，政府法制机构应当通知其限期报送，对拒不报送的，依照法定程序给予通报批评，并限期补报。
第十四条 在重大行政处罚备案审查中，发现需要根据《中华人民共和国行政监察法》立案查处的，应当及时送交行政监察机关办理。
第十五条 本规定由宁德市人民政府法制办公室负责解释。
第十六条 本规定自2007年3月1日起施行。
附件4：
宁德市行政机关首长出庭应诉工作规定
第一条 为深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，强化行政机关首长法制观念，推进法治政府建设，根据《福建省人民政府关于贯彻国务院<全面推进依法行政实施纲要>的意见》的规定，结合本市工作实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于人民法院依法受理，以本市范围内具有国家行政职权的机关和组织（以下统称行政机关）为被告的行政诉讼案件出庭应诉工作。
第三条 本规定所称行政机关包括：
（一）各县（市、区）人民政府；
（二）市政府工作部门；
（三）受市政府或市政府工作部门直接管理的法律、法规授权的组织；
（四）受市政府委托行使行政职权的组织。
第四条 本规定所称的行政机关首长是指本规定第三条所列行政机关的法定代表人或主持工作的行政负责人。
第五条 行政机关首长是本单位行政出庭应诉的第一责任人，应自觉接受人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》规定对行政机关实施的监督。
第六条 有下列情形之一者，行政机关首长必须出庭：
（一） 本年度的第一件行政诉讼案件；
（二） 社会影响重大或者涉案标的金额巨大的行政诉讼案件；
（三） 人民法院或者市政府法制办公室建议行政机关首长出庭的行政诉讼案件。
第七条 行政机关首长确因工作原因，不能按照本规定第六条的规定出庭应诉的，可由本单位的副职领导代为出庭应诉。
第八条 市政府工作部门、受委托的组织以市政府名义作出具体行政行为引起的行政诉讼案件，其行政机关首长按照本规定第六条、第七条的规定出庭应诉。
第九条 行政机关在收到人民法院送达的行政诉状副本、法院判决（裁定）书后，应当在3日内复印1份报市政府法制办公室备案。
第十条 行政机关首长出庭应诉工作列入行政执法责任制的考核内容。考核采取平时抽查和年终检查相结合的办法，具体考核工作由市政府法制办公室负责组织实施。
第十一条 本规定由宁德市人民政府法制办公室负责解释。
第十二条 本规定自2007年3月1日起施行。